《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)〔2015〕9號(hào)，以下簡稱“9號(hào)文”)對(duì)推進(jìn)新一輪電力體制改革做出了總體部署，提綱挈領(lǐng)地描述了電力體制改革的總體目標(biāo)、實(shí)施路徑和重點(diǎn)任務(wù)。如果說，從“9號(hào)文”看新一輪電力體制改革，很多人感覺好似霧里看花，看不懂究竟該怎么做，那么六個(gè)配套文件的出臺(tái)則是對(duì)如何落實(shí)9號(hào)文、有序開展電力市場化改革提出了更加清晰的思路。同時(shí)，六個(gè)配套文件還秉承“9號(hào)文”鼓勵(lì)因地制宜、探索創(chuàng)新市場化建設(shè)試點(diǎn)方案的理念，既明確了具有普適性的基本原則和具體要求，又允許、甚至提出了可選擇的實(shí)現(xiàn)方案架構(gòu)、核心問題解決方案。
核定獨(dú)立的輸配電價(jià)，是“放開兩頭”——放開發(fā)、用電計(jì)劃和價(jià)格的前提。
《關(guān)于推進(jìn)輸配電價(jià)改革的實(shí)施意見》的突出特點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下四方面：
一是，明確指出近期輸配電價(jià)改革的重點(diǎn)是改革和規(guī)范電網(wǎng)企業(yè)運(yùn)營模式，即將電網(wǎng)企業(yè)通過上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)的購銷差價(jià)作為主要收入來源的運(yùn)營模式，改為按照政府核定的輸配電價(jià)收取輸配電服務(wù)費(fèi);輸配電價(jià)水平在按照“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則核定的電網(wǎng)企業(yè)輸配電業(yè)務(wù)準(zhǔn)許收入基礎(chǔ)上，分電壓等級(jí)核定。
二是，考慮到各地實(shí)際情況，“試點(diǎn)方案不搞一刀切”，允許在輸配電價(jià)核定的相關(guān)參數(shù)、價(jià)格調(diào)整周期、總收入管制方式(如對(duì)降低成本的激勵(lì)機(jī)制)、甚至輸配電價(jià)結(jié)構(gòu)(如云南省輸配電價(jià)試點(diǎn)方案考慮接入價(jià))等方面適當(dāng)?shù)伢w現(xiàn)地區(qū)特點(diǎn)，鼓勵(lì)探索、創(chuàng)新，提出針對(duì)性強(qiáng)、可操作性強(qiáng)的試點(diǎn)方案。
三是，全力配合電力體制改革、積極推進(jìn)全國范圍內(nèi)的輸配電價(jià)改革——“凡是電力體制改革綜合試點(diǎn)地區(qū)，直接列入輸配電價(jià)改革試點(diǎn)范圍。鼓勵(lì)具備條件的其他地區(qū)開展試點(diǎn)，盡快覆蓋到全國”。
四是，提出了過渡期通過輸配電價(jià)解決目前各類用戶用電價(jià)格間交叉補(bǔ)貼問題;考慮到各類用戶的用電特性不同，相應(yīng)的電能生產(chǎn)成本和輸配電服務(wù)成本也不同，因而各地還要密切結(jié)合上網(wǎng)電價(jià)市場化和售電價(jià)格市場化的改革進(jìn)程，因地制宜地制定逐步減少工商業(yè)內(nèi)部交叉補(bǔ)貼，以及妥善處理對(duì)居民和農(nóng)業(yè)用戶補(bǔ)貼的方案。
我國經(jīng)歷了十余年電力市場化的探索，對(duì)國際上電力市場設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營的經(jīng)驗(yàn)也有了較為充分的了解。當(dāng)前，無論是專家學(xué)者，還是電力企業(yè)、政府能源管理部門，都已認(rèn)識(shí)到：中長期電力交易合同是保障電力供應(yīng)和發(fā)、用電雙方規(guī)避市場價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ);現(xiàn)貨市場的集中競價(jià)交易機(jī)制是電力資源優(yōu)化配置的關(guān)鍵，分時(shí)段、分價(jià)區(qū)的現(xiàn)貨市場價(jià)格是資源配置的指揮棒，不僅能為電源投資、而且為電網(wǎng)投資以及經(jīng)濟(jì)合理用電提供豐富的經(jīng)濟(jì)信號(hào)，還能為可再生能源的充分利用開辟新途徑、為分布式電源和智能電網(wǎng)發(fā)展創(chuàng)造可能性。
因?yàn)榈侥壳盀橹梗娔苓€不便于在用戶端進(jìn)行大量的存儲(chǔ)，大宗電力商品交易必須保證發(fā)輸配用同時(shí)完成，即電力系統(tǒng)必須在保證電力實(shí)時(shí)平衡的條件下才能安全穩(wěn)定地運(yùn)行，而電力負(fù)荷以及可再生能源的發(fā)電能力又具有實(shí)時(shí)變化且難以準(zhǔn)確預(yù)測的特性，所以，必須通過現(xiàn)貨市場才能保證實(shí)時(shí)平衡，而且現(xiàn)貨市場的價(jià)格是隨不同時(shí)段、不同地點(diǎn)的供需平衡狀況不同而有差異。因此，在這一輪電力市場化改革中，大用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易(以下簡稱為“直接交易”)和現(xiàn)貨市場建設(shè)，都是不可或缺的;但與中長期電力合同交易相比，現(xiàn)貨市場交易需要較為復(fù)雜、龐大的軟硬件技術(shù)支撐平臺(tái)，市場風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管難度更大，國際上典型電力現(xiàn)貨市場模式也不盡相同，近期應(yīng)該先在少數(shù)地區(qū)試點(diǎn)，大部分地區(qū)近期改革的重點(diǎn)是規(guī)范直接交易準(zhǔn)入規(guī)則和交易規(guī)則、擴(kuò)大直接交易主體范圍和電量規(guī)模，待現(xiàn)貨市場試點(diǎn)取得經(jīng)驗(yàn)后再推廣，以使改革成本和風(fēng)險(xiǎn)最小化。鑒于此，有關(guān)部門分別制定了《關(guān)于推進(jìn)電力市場建設(shè)的實(shí)施意見》和《關(guān)于有序放開發(fā)用電計(jì)劃的實(shí)施意見》這兩個(gè)配套文件，前者主要用于指導(dǎo)現(xiàn)貨市場試點(diǎn)建設(shè);后者主要是用于指導(dǎo)在保障公益性和無議價(jià)能力的電力用戶用電，保障清潔能源和調(diào)節(jié)性電源優(yōu)先發(fā)電的基礎(chǔ)上，推廣大用戶直接交易，促進(jìn)電力電量平衡從以計(jì)劃手段為主平穩(wěn)過渡到以市場機(jī)制為主。
這兩個(gè)配套文件是實(shí)現(xiàn)“有序放開輸配以外的競爭性環(huán)節(jié)電價(jià)，有序放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計(jì)劃”的具體性指導(dǎo)文件，體現(xiàn)了有序放開發(fā)用電計(jì)劃、競爭性環(huán)節(jié)電價(jià)，與市場機(jī)制建設(shè)要密切配合、協(xié)同推進(jìn)的原則。
《關(guān)于推進(jìn)電力市場建設(shè)的實(shí)施意見》主要是針對(duì)開展電力現(xiàn)貨試點(diǎn)地區(qū)的，其中有九個(gè)方面值得特別關(guān)注：
一是，在總體要求中，明確市場建設(shè)的初期目標(biāo)是：“在具備條件的地區(qū)逐步建立以中長期交易為主、現(xiàn)貨交易為補(bǔ)充的市場化電力電量平衡機(jī)制”，即開展現(xiàn)貨交易試點(diǎn);遠(yuǎn)期目標(biāo)是建立以中長期交易作為市場交易主體的避險(xiǎn)工具，以現(xiàn)貨市場發(fā)現(xiàn)價(jià)格、實(shí)現(xiàn)電力經(jīng)濟(jì)調(diào)度，交易品種齊全、功能完善的電力市場;在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的市場體系。
二是，在具體實(shí)施路徑上，強(qiáng)調(diào)將有序放開發(fā)用電計(jì)劃、競爭性環(huán)節(jié)電價(jià)，與擴(kuò)大直接交易主體范圍和電量規(guī)模以及建立市場化跨省跨區(qū)交易機(jī)制協(xié)同推進(jìn);首次明確地提出，市場建設(shè)的試點(diǎn)，要建設(shè)包括現(xiàn)貨交易和中長期交易的較為完整的電力市場，有序放開發(fā)用電計(jì)劃的路徑可以在《關(guān)于有序放開發(fā)用電計(jì)劃的實(shí)施意見》要求的基礎(chǔ)上結(jié)合實(shí)際地設(shè)計(jì)。
三是，在建設(shè)目標(biāo)上，是針對(duì)現(xiàn)貨市場試點(diǎn)提出的?？紤]到國際上典型電力市場模式的差異性和我國各地實(shí)際情況的復(fù)雜性，提出了可選擇的兩類市場模式以及一系列市場交易品種;對(duì)區(qū)域和省(區(qū)、市)電力市場范圍和功能進(jìn)行了界定。
四是，在主要任務(wù)中，在明確規(guī)劃內(nèi)的可再生能源優(yōu)先發(fā)電的基礎(chǔ)上，提出了解決當(dāng)前大規(guī)?？稍偕茉聪{與系統(tǒng)調(diào)峰容量不足、以及跨省區(qū)消納與售電省相關(guān)利益方之間突出矛盾的市場化解決方案，即可再生能源的優(yōu)先發(fā)電合同可轉(zhuǎn)讓，在獲得政府補(bǔ)貼的條件下通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)電力經(jīng)濟(jì)調(diào)度。此外，明確提出要建立市場風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。
五是，在市場主體上，將各類發(fā)電企業(yè)納入市場主體范圍，以期促進(jìn)公平競爭和市場效率;將電力用戶納入市場主體范圍，可充分利用市場機(jī)制促進(jìn)電力供需平衡;將售電企業(yè)納入市場主體范圍，與《關(guān)于推進(jìn)售電側(cè)改革的實(shí)施意見》相呼應(yīng)。明確規(guī)定，“對(duì)于符合準(zhǔn)入條件的用戶，選擇進(jìn)入市場后，應(yīng)全部電量參與市場交易，不再按政府定價(jià)購電，以保證市場運(yùn)行的可持續(xù)性。
六是，在市場運(yùn)行上，與目前的直接交易不同，明確規(guī)定在以雙邊實(shí)物合同為主的所謂“分散式市場”中，交易雙方要在日前提交雙方約定的次日發(fā)用電曲線，以保障在市場機(jī)制下全系統(tǒng)的實(shí)時(shí)電力平衡，從而徹底解決目前直接交易只考慮電量平衡、不考慮電力平衡的弊端。
七是，在市場價(jià)格形成機(jī)制上，允許試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合本地區(qū)輸電網(wǎng)架結(jié)構(gòu)的實(shí)際情況，選擇采用分區(qū)邊際電價(jià)還是節(jié)點(diǎn)邊際電價(jià)。八是，針對(duì)市場化后系統(tǒng)發(fā)生緊急事故、重大自然災(zāi)害、突發(fā)事件等情況，明確了應(yīng)急處置原則。九是，用了較多的筆墨，對(duì)市場信用體系建設(shè)提出了較為具體的要求。
《關(guān)于有序放開發(fā)用電計(jì)劃的實(shí)施意見》主要是針對(duì)沒有建立現(xiàn)貨市場的地區(qū)推進(jìn)直接交易的市場化改革，提出了包括切實(shí)保障電力電量平衡、保障無議價(jià)能力的用戶用電、保障清潔能源優(yōu)先發(fā)電、規(guī)范和發(fā)展大用戶直接交易、有序放開發(fā)用電計(jì)劃等方面的具體制度安排，關(guān)鍵點(diǎn)主要在以下五個(gè)方面：
一是，在總體思路和主要原則的表述上可以看出，采取“有序放開發(fā)電計(jì)劃”(而不是一步到位地全部放開發(fā)電計(jì)劃)這樣的改革路徑，不是為了保留政府制定年度發(fā)電計(jì)劃的權(quán)力，而是為了在沒有建立現(xiàn)貨市場之前、直接交易不能保障實(shí)時(shí)電力平衡的情況下，保證系統(tǒng)運(yùn)行中有足夠的調(diào)節(jié)性電源容量來保障系統(tǒng)的實(shí)時(shí)電力平衡。同時(shí)，也是為了保障無議價(jià)能力的用戶用電，以及促進(jìn)清潔能源發(fā)展。
二是，對(duì)優(yōu)先購電制度、優(yōu)先發(fā)電制度做了較詳細(xì)的規(guī)定。
三是，擴(kuò)大了直接交易的交易主體范圍。
四是，為了避免直接交易增加系統(tǒng)的調(diào)峰壓力，提出對(duì)直接交易實(shí)行峰谷電價(jià)，鼓勵(lì)有條件地區(qū)實(shí)行發(fā)用電雙方約定負(fù)荷曲線等措施。
五是，對(duì)有序放開發(fā)用電計(jì)劃的步驟，提出了原則性方案。
電力市場化改革是一項(xiàng)非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在這六個(gè)配套文件的指導(dǎo)下推進(jìn)直接交易和開展各項(xiàng)改革試點(diǎn)工作，還需要制定市場基本規(guī)則，各地區(qū)還需要結(jié)合本地實(shí)際，研究和制定具體的實(shí)施方案。
