2002年，以《關(guān)于深化電力體制改革若干問題的通知》為標(biāo)志的國(guó)發(fā)5號(hào)文，拉開了中國(guó)第一輪電力體制改革的序幕，實(shí)現(xiàn)了廠網(wǎng)分開，打破了電網(wǎng)獨(dú)家辦電的格局。2002年至2013年電力體制改革十年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和電力需求持續(xù)增長(zhǎng)，全國(guó)電力供需形勢(shì)總體呈現(xiàn)供不應(yīng)求的局面?？梢哉f(shuō)，電力供應(yīng)形勢(shì)緊張是電力市場(chǎng)化改革進(jìn)程緩慢的主要原因。
2014年以來(lái)，受宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下行的影響，全國(guó)電力供應(yīng)形勢(shì)從緊張轉(zhuǎn)為寬松，2015年全國(guó)煤電機(jī)組平均利用小時(shí)數(shù)僅為3920小時(shí)，創(chuàng)下近20年最低紀(jì)錄。2016年全國(guó)裝機(jī)已超過(guò)15億千瓦，裝機(jī)的增長(zhǎng)速度已連續(xù)三年超過(guò)電量的增長(zhǎng)速度，電力行業(yè)出現(xiàn)了產(chǎn)能過(guò)剩?？梢哉f(shuō)，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和電力行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩是新一輪電力體制改革順利推進(jìn)電力市場(chǎng)化改革的契機(jī)。
國(guó)家推進(jìn)新一輪電力體制改革的路徑和目標(biāo)
2015年3月15日，中發(fā)9號(hào)文——《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》的出臺(tái)，標(biāo)志著新一輪電力體制改革的開始。新一輪電力體制改革中，國(guó)家強(qiáng)調(diào)的是頂層設(shè)計(jì)，可以說(shuō)9號(hào)文是總設(shè)計(jì)方案，對(duì)新一輪電力體制改革作出了總體部署，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局《關(guān)于推進(jìn)輸配電價(jià)改革的實(shí)施意見》等6個(gè)配套文件是施工圖，各省區(qū)的電力體制改革試點(diǎn)都要在這個(gè)框架下進(jìn)行。
9號(hào)文提出了深化電力體制改革的總體思路和基本原則，明確了近期推進(jìn)電力體制改革的重點(diǎn)任務(wù)。突出“三放開，一獨(dú)立，三強(qiáng)化”，即按照“管住中間、放開兩頭”的體制構(gòu)架，有序放開輸配以外的競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)電價(jià)；有序向社會(huì)資本開放配售電業(yè)務(wù)；有序放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的發(fā)用電計(jì)劃。建立相對(duì)獨(dú)立、規(guī)范運(yùn)行的電力交易機(jī)構(gòu)，形成公平規(guī)范的電力交易平臺(tái)；進(jìn)一步強(qiáng)化政府監(jiān)管，進(jìn)一步強(qiáng)化電力統(tǒng)籌規(guī)劃，進(jìn)一步強(qiáng)化電力安全高效運(yùn)行和可靠供應(yīng)。
在組織實(shí)施方面，國(guó)家要求整體設(shè)計(jì)、重點(diǎn)突破、分步實(shí)施、有序推進(jìn)、試點(diǎn)先行。這說(shuō)明國(guó)家推進(jìn)電力體制改革是慎重的，穩(wěn)妥的。2015年國(guó)家發(fā)改委批復(fù)綜合試點(diǎn)省份有貴州省、云南省和山西省，2016年新增了廣西壯族自治區(qū),之后又增加了北京、海南等11個(gè)試點(diǎn)。輸配電價(jià)試點(diǎn)是深圳市、內(nèi)蒙古西部、安徽省、湖北省、寧夏回族自治區(qū)、云南省和貴州省，2016年輸配電價(jià)試點(diǎn)省份已達(dá)18個(gè)，擬于2017年全面實(shí)行輸配電價(jià)。售電側(cè)改革試點(diǎn)是重慶市和廣東省，但全國(guó)售電市場(chǎng)積極性很高，截至2017年1月底，全國(guó)已在工商注冊(cè)的售電公司6389家。2016年10月8日，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家能源局又出臺(tái)了《售電公司準(zhǔn)入與退出管理辦法》、《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》，推進(jìn)了售電側(cè)改革的進(jìn)程。可以說(shuō)，新一輪電力體制改革是以市場(chǎng)化改革為標(biāo)志，通過(guò)實(shí)施電力市場(chǎng)改革降低社會(huì)用電成本，這也是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，是能源領(lǐng)域市場(chǎng)化改革的重大突破。
2017年2月22日，全國(guó)電力體制改革座談會(huì)在昆明召開，這個(gè)會(huì)議是國(guó)家電力體制改革的階段性總結(jié)，也釋放了國(guó)家2017年電力體制改革的最新信號(hào)，明確了2017年電力體制改革的思路——四個(gè)有序加快：一是有序加快放開發(fā)用電計(jì)劃；二是有序加快放開配售電業(yè)務(wù)；三是有序加快放開市場(chǎng)定價(jià)；四是有序加快放開交易機(jī)構(gòu)交易業(yè)務(wù)的覆蓋范圍。四個(gè)規(guī)范：一是規(guī)范輸配電價(jià)；二是規(guī)范優(yōu)先發(fā)電權(quán)和優(yōu)先購(gòu)電權(quán)計(jì)劃；三是規(guī)范自備電廠；四是規(guī)范局域網(wǎng)。四個(gè)加強(qiáng)：一是加強(qiáng)電力交易機(jī)構(gòu)建設(shè)；二是加強(qiáng)電力行業(yè)綜合監(jiān)督；三是加強(qiáng)電力行業(yè)的信用建設(shè)；四是加強(qiáng)市場(chǎng)信息共享。
新一輪電力體制改革的標(biāo)志是電力市場(chǎng)化改革
電力體制改革前后，電力購(gòu)銷模式發(fā)生了根本性改變。電力體制改革前是電網(wǎng)企業(yè)統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷，電網(wǎng)企業(yè)既是買家又是賣家，向各發(fā)電企業(yè)購(gòu)電、向各類電力用戶售電，上網(wǎng)定價(jià)和銷售電價(jià)均執(zhí)行政府定價(jià)，以電力購(gòu)銷價(jià)差為其主要收入來(lái)源。發(fā)電企業(yè)只與電網(wǎng)發(fā)生買賣關(guān)系，市場(chǎng)營(yíng)銷相對(duì)簡(jiǎn)單。由于電力供需形勢(shì)總體供不應(yīng)求，第一輪電力體制改革市場(chǎng)化進(jìn)程推進(jìn)比較緩慢，只是在吉林、四川、湖北、廣東等個(gè)別省份進(jìn)行了大用戶向發(fā)電企業(yè)直購(gòu)電的試點(diǎn)，東北、華東等電力市場(chǎng)的試點(diǎn)也以失敗告終。
新一輪電力體制改革后，將逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌?chǎng)化交易為主的電力購(gòu)銷模式。除居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)等用電不進(jìn)入市場(chǎng)、繼續(xù)執(zhí)行政府定價(jià)外，其余用電將逐步進(jìn)入市場(chǎng)，通過(guò)市場(chǎng)化交易發(fā)現(xiàn)并確定電力價(jià)格。在電力市場(chǎng)化交易中，電網(wǎng)企業(yè)將無(wú)歧視公平開放電網(wǎng)，其主要收入來(lái)源為政府核定的、以“準(zhǔn)許成本加合理收益”核定電網(wǎng)公司的輸配電價(jià)；發(fā)電企業(yè)和電力用戶通過(guò)相對(duì)獨(dú)立的交易機(jī)構(gòu)開展直接交易，自主確定交易價(jià)格，實(shí)現(xiàn)電力購(gòu)銷由政府定價(jià)向市場(chǎng)定價(jià)的轉(zhuǎn)變，通過(guò)市場(chǎng)建立價(jià)格形成機(jī)制，從而還原電力的商品屬性。所以說(shuō)，市場(chǎng)化改革是新一輪電力體制改革的標(biāo)志，旨在發(fā)揮市場(chǎng)在資源優(yōu)化配置中的作用。
在市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)中，目前電力產(chǎn)能過(guò)剩，市場(chǎng)低迷，企業(yè)間競(jìng)爭(zhēng)激烈，在這種情況下電力交易價(jià)格將會(huì)下降，而當(dāng)電力供需形勢(shì)緊張、電力供應(yīng)能力有限的情況下，電力交易價(jià)格也應(yīng)該能夠反映電力供需的變化，不應(yīng)該只降不升。由市場(chǎng)供求關(guān)系來(lái)決定交易價(jià)格才是真正的市場(chǎng)。
貴州推進(jìn)電力市場(chǎng)化改革試點(diǎn)的成效
推動(dòng)電力市場(chǎng)化改革創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)全國(guó)首創(chuàng)“五個(gè)第一”
2014年以來(lái)，面對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)下行、貴州省內(nèi)穩(wěn)增長(zhǎng)壓力的不斷加大，貴州電網(wǎng)公司多次向貴州省政府建議，盡快組建貴州電力交易中心、推進(jìn)電力直接交易，率先在全國(guó)開展“先行先試”。2015年2月，在9號(hào)文出臺(tái)前，貴州電網(wǎng)公司經(jīng)貴州省政府批準(zhǔn)，成立了全國(guó)首個(gè)電力交易中心，開始推進(jìn)大用戶與發(fā)電企業(yè)的直接交易。
9號(hào)文出臺(tái)后，貴州按照電力體制改革試點(diǎn)工作方案，于2016年3月28日率先在全國(guó)建立了首個(gè)相對(duì)獨(dú)立、規(guī)范運(yùn)作的多股東有限公司制的省級(jí)電力交易中心，隨后，成立了全國(guó)第一家省級(jí)電力市場(chǎng)管理委員會(huì)并制定了章程，出臺(tái)了全國(guó)首個(gè)電力市場(chǎng)交易規(guī)則《貴州省電力市場(chǎng)交易規(guī)則》。貴州電力交易中心結(jié)合電力市場(chǎng)交易系統(tǒng)建設(shè)，在全國(guó)首創(chuàng)了電力交易指數(shù)，為政府經(jīng)濟(jì)運(yùn)行決策提供參考。同時(shí)，貴州還成立了綜合試點(diǎn)省份第一家注冊(cè)資本最多、供電面積最大、有民資和外資參與的混合所有制的貴安配售電公司。這些都是貴州推動(dòng)電力市場(chǎng)化改革不斷創(chuàng)新的重要標(biāo)志。
著力培育市場(chǎng)主體，不斷完善電力市場(chǎng)交易機(jī)制
為了提高各市場(chǎng)主體對(duì)電力市場(chǎng)化改革的認(rèn)識(shí)，培育市場(chǎng)主體，貴州電力交易中心組織專家，對(duì)發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)、電力用戶和售電公司共計(jì)1200人次進(jìn)行了電力市場(chǎng)化改革解讀、交易規(guī)則宣貫和交易系統(tǒng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，為推進(jìn)電力市場(chǎng)化改革和培育市場(chǎng)主體奠定了基礎(chǔ)，得到了市場(chǎng)主體和政府有關(guān)部門的高度評(píng)價(jià)。
逐步擴(kuò)大市場(chǎng)規(guī)模，有序推進(jìn)電力市場(chǎng)化交易
2015年，貴州電力交易中心在組織開展年度雙邊協(xié)商直接交易的基礎(chǔ)上，相繼推出集中競(jìng)價(jià)、掛牌等交易模式，完成交易電量172.42億千瓦時(shí)，占省內(nèi)售電量的20.4%。通過(guò)電力直接交易，減少用電企業(yè)電費(fèi)支出10.17億元，保住大工業(yè)用電量100億千瓦時(shí)，有效促進(jìn)了市場(chǎng)各方互利共贏，釋放了改革紅利，取得了改革經(jīng)驗(yàn)。
2016年，貴州電力市場(chǎng)交易范圍和交易規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，報(bào)裝容量1000千伏安及以上的非公益類工業(yè)用戶進(jìn)入市場(chǎng)交易。全年市場(chǎng)化交易電量400.24億千瓦時(shí)，占省內(nèi)售電量的45%，占大工業(yè)電量的81.6%。通過(guò)電力直接交易，減少用電企業(yè)電費(fèi)支出50.66億元，新增大工業(yè)用電量31億千瓦時(shí)，保住大工業(yè)用電量160億千瓦時(shí)，省內(nèi)售電量同比從年初預(yù)計(jì)負(fù)增長(zhǎng)2.3%到同比增長(zhǎng)5.4%，釋放了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革紅利，有力支持了貴州工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
2017年，面對(duì)電煤價(jià)格高漲、發(fā)電企業(yè)成本增加等因素造成的嚴(yán)峻的市場(chǎng)環(huán)境，貴州電力交易中心在年度雙邊協(xié)商交易中組織了多方協(xié)調(diào)、多輪宣貫，力促交易各方達(dá)成一致。截至目前，全省市場(chǎng)化交易簽約電量已達(dá)270.14億千瓦時(shí)，1～4月集中競(jìng)價(jià)交易成交電量7.46億千瓦時(shí)。另外，電解鋁行業(yè)用戶正在與發(fā)電企業(yè)進(jìn)行雙邊協(xié)商，預(yù)計(jì)交易電量143億千瓦時(shí)。
嚴(yán)格執(zhí)行電力市場(chǎng)交易規(guī)則，強(qiáng)化誠(chéng)信體系建設(shè)
貴州電力交易中心嚴(yán)格執(zhí)行電力市場(chǎng)交易規(guī)則，維護(hù)市場(chǎng)秩序，強(qiáng)化市場(chǎng)主體誠(chéng)信體系建設(shè)。在開展市場(chǎng)化交易的過(guò)程中，密切跟蹤直接交易用戶欠費(fèi)情況，通過(guò)對(duì)直接交易欠費(fèi)用戶下達(dá)中止市場(chǎng)交易預(yù)通知等方式，有力扼制了大用戶欠費(fèi)的勢(shì)頭。2016年對(duì)直接交易欠費(fèi)用戶共下達(dá)中止市場(chǎng)交易的預(yù)通知66份，幫助追回當(dāng)年所有直接交易欠費(fèi)共計(jì)4.35億元，實(shí)現(xiàn)參與直接交易的大用戶電費(fèi)年結(jié)零，保障了發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)的合法權(quán)益。
為切實(shí)提高交易合同履約率，2016年貴州電力交易中心對(duì)單月合同履約率低于50%的電力用戶下達(dá)了551份中止市場(chǎng)交易的預(yù)通知，并經(jīng)授權(quán)對(duì)嚴(yán)重失信的20家電力用戶中止市場(chǎng)交易，使得省內(nèi)直接交易合同履約率達(dá)到81%，比2015年提高17個(gè)百分點(diǎn)。2017年，貴州電力市場(chǎng)化交易工作實(shí)施方案更加注重市場(chǎng)主體的契約精神，有關(guān)條款對(duì)市場(chǎng)主體的違約責(zé)任作出了明確規(guī)定，貴州電力交易中心均予以嚴(yán)格執(zhí)行，一季度直接交易合同履約率進(jìn)一步提高到96%。
建立完善電力市場(chǎng)交易系統(tǒng)，進(jìn)一步提高交易效率
貴州電力交易中心按照“依托互聯(lián)網(wǎng)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)”的原則，搭建了一套公開透明、功能完善的電力市場(chǎng)交易系統(tǒng)，2016年1月完成了系統(tǒng)招標(biāo)和功能設(shè)計(jì)，3月底完成開發(fā)并進(jìn)入系統(tǒng)試運(yùn)行，4月21日舉行了系統(tǒng)投運(yùn)儀式。經(jīng)過(guò)試運(yùn)行期間的功能完善和優(yōu)化，貴州電力市場(chǎng)交易系統(tǒng)于7月11日正式向各市場(chǎng)主體開放市場(chǎng)成員管理、交易管理、合同管理、交易結(jié)算等主要功能模塊。
貴州推進(jìn)電力市場(chǎng)化改革試點(diǎn)中需要關(guān)注的問題
市場(chǎng)主體缺乏契約精神，亟需建立違約懲戒機(jī)制，完善誠(chéng)信體系建設(shè)。由于市場(chǎng)主體信用體系還有待完善，對(duì)市場(chǎng)主體行為約束不夠，出現(xiàn)虛報(bào)簽約電量、合同簽訂不規(guī)范、用戶和電廠變更合同比較隨意等情況，增加了電網(wǎng)安全校核、交易結(jié)算和電力電量平衡的難度。因電力用戶未完成合同計(jì)劃用電量致使合同履約率低，2016年有649戶次合同履約率連續(xù)兩個(gè)月低于50%，16戶累計(jì)合同履約率為0。同時(shí)，個(gè)別直接交易用戶存在拖欠電費(fèi)的情況，損害了電網(wǎng)和發(fā)電企業(yè)的利益。
電煤供應(yīng)問題影響發(fā)電企業(yè)參與交易的積極性，供需雙方期望的交易電價(jià)差距較大。2016年四季度以來(lái)，貴州省內(nèi)電煤供應(yīng)嚴(yán)重不足，致使電煤價(jià)格大幅上漲，增加了發(fā)電企業(yè)的生產(chǎn)成本。受此影響，發(fā)電企業(yè)參與2017年市場(chǎng)化交易申報(bào)的交易電價(jià)普遍較高，而電力用戶由于產(chǎn)品市場(chǎng)低迷等原因，所期望的交易電價(jià)相對(duì)較低。供需雙方的市場(chǎng)博弈進(jìn)一步加劇，致使2017年度雙邊協(xié)商交易中，電解鋁行業(yè)用戶與發(fā)電企業(yè)簽訂交易合同的過(guò)程異常艱難，其余用戶到2月中旬才完成合同簽訂，已開展的集中競(jìng)價(jià)交易雖然申報(bào)電量大，但成交電量較小。
輸配電價(jià)中的分電壓等級(jí)線損電價(jià)尚未出臺(tái)，影響市場(chǎng)化交易工作的開展。貴州2017年電力市場(chǎng)化交易已經(jīng)開始，年度雙邊協(xié)商交易除電解鋁行業(yè)未簽約外，參與的用戶數(shù)量和簽約電量均遠(yuǎn)超2017年電力市場(chǎng)化交易工作實(shí)施方案的預(yù)期，集中競(jìng)價(jià)交易也正在按計(jì)劃開展。但是，目前貴州輸配電價(jià)中的分電壓等級(jí)線損電價(jià)尚未出臺(tái)，各電壓等級(jí)暫時(shí)均按輸配電價(jià)綜合線損率4.38%收取，對(duì)電力用戶不公平，將影響用戶在參與市場(chǎng)化交易時(shí)準(zhǔn)確預(yù)估成本和準(zhǔn)確報(bào)價(jià)。
對(duì)推進(jìn)電力市場(chǎng)化改革的思考與建議
堅(jiān)持契約精神，健全市場(chǎng)主體信用體系，進(jìn)一步規(guī)范市場(chǎng)秩序。完善通報(bào)制度和違約補(bǔ)償規(guī)則，倡導(dǎo)在合同中明確違約補(bǔ)償責(zé)任，對(duì)售電公司收取保證金等。建立守信激勵(lì)和失信懲戒制度，設(shè)立黑名單，解決合同履約率低、拖欠電費(fèi)、交易手續(xù)費(fèi)繳納不及時(shí)等問題，并推動(dòng)市場(chǎng)主體信息披露規(guī)范化、制度化、程序化。初步建立市場(chǎng)主體信用評(píng)價(jià)機(jī)制，量化信用評(píng)價(jià)指標(biāo)，加強(qiáng)誠(chéng)信體系建設(shè)，規(guī)范市場(chǎng)主體交易行為。
充分發(fā)揮市場(chǎng)管理委員會(huì)的作用，促進(jìn)市場(chǎng)各方共同推進(jìn)電力市場(chǎng)化改革。在電力市場(chǎng)化改革試點(diǎn)初期，需充分發(fā)揮電力市場(chǎng)管理委員會(huì)的作用，制定和完善章程及各項(xiàng)管理制度，嚴(yán)格執(zhí)行并落實(shí)電力市場(chǎng)交易規(guī)則，促進(jìn)市場(chǎng)各方共同推進(jìn)電力市場(chǎng)化改革。在建立長(zhǎng)期雙邊市場(chǎng)交易的基礎(chǔ)上，根據(jù)市場(chǎng)需求以集中競(jìng)價(jià)等方式開展臨時(shí)交易，適時(shí)推進(jìn)現(xiàn)貨交易，豐富交易品種，建立和完善電力價(jià)格市場(chǎng)形成機(jī)制。
鼓勵(lì)市場(chǎng)主體建立電力交易價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)市場(chǎng)各方互利共贏。針對(duì)電煤價(jià)格上漲影響發(fā)電企業(yè)參與市場(chǎng)化交易的積極性，以及用電企業(yè)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)影響其交易合同履約率等問題，從市場(chǎng)各方共生共存、抱團(tuán)取暖的角度出發(fā)，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體建立與電煤、用電企業(yè)產(chǎn)品價(jià)格聯(lián)動(dòng)的電力交易價(jià)格，促進(jìn)市場(chǎng)各方利益共贏，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。
總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，分析存在的問題，提出以下建設(shè)性意見：國(guó)家相關(guān)部委應(yīng)在一個(gè)改革年度結(jié)束時(shí)，及時(shí)組織總結(jié)電力體制改革綜合試點(diǎn)省份所取得的經(jīng)驗(yàn)，高度關(guān)注和認(rèn)真分析電力市場(chǎng)化改革過(guò)程中出現(xiàn)的問題，提出建設(shè)性的意見和建議，及時(shí)糾偏，為國(guó)家有序推進(jìn)電力市場(chǎng)化改革提供參考和決策依據(jù)。
