由政策驅(qū)動(dòng)的風(fēng)電裝機(jī)總規(guī)模持續(xù)增加
我國(guó)風(fēng)電在過(guò)去十余年里快速發(fā)展，已經(jīng)成為世界第一大風(fēng)電裝機(jī)國(guó)，累計(jì)裝機(jī)容量從2006年的2.5GW增加到了2015年底的145GW，年平均增速達(dá)到50%。由于風(fēng)電成本無(wú)法與火電、水電等傳統(tǒng)能源相競(jìng)爭(zhēng)，如此快速的發(fā)展主要得益于政府政策支持。以2005年《可再生能源法》的頒布為開(kāi)端，我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了諸多支持可再生能源法發(fā)展的政策措施，形成了較為完備的法律政策體系，這些政策主要包括：
上網(wǎng)政策：《可再生能源法》明確規(guī)定，國(guó)家實(shí)行可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)制度。這意味著，在保證電網(wǎng)安全的前提下，合法成立的可再生能源發(fā)電企業(yè)的所有發(fā)電量應(yīng)由電網(wǎng)全額收購(gòu)。隨著“棄風(fēng)”現(xiàn)象不斷加劇以及我國(guó)電力市場(chǎng)新一輪改革的開(kāi)啟，2016年上半年國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)管理辦法》，對(duì)全額保障性收購(gòu)做出了更為具體的定義：“可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)是指電網(wǎng)企業(yè)（含電力調(diào)度機(jī)構(gòu)）根據(jù)國(guó)家確定的上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)和保障性收購(gòu)利用小時(shí)數(shù)，結(jié)合市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)落實(shí)優(yōu)先發(fā)電制度，在確保供電安全的前提下，全額收購(gòu)規(guī)劃范圍內(nèi)的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電量?！?/p>
電價(jià)政策：中國(guó)風(fēng)電定價(jià)政策的演變大致可以分為三個(gè)階段。第一個(gè)階段是2003年以前的核準(zhǔn)電價(jià)制度，當(dāng)時(shí)風(fēng)電裝機(jī)總量很低，國(guó)家主管機(jī)構(gòu)對(duì)風(fēng)電項(xiàng)目電價(jià)進(jìn)行逐個(gè)核準(zhǔn)。第二個(gè)階段是2003年到2008年之間招標(biāo)電價(jià)和核準(zhǔn)電價(jià)并存。中央政府對(duì)大規(guī)模風(fēng)電場(chǎng)組織特許權(quán)招標(biāo)，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入風(fēng)電場(chǎng)開(kāi)發(fā)，以市場(chǎng)化方式確定風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)，通過(guò)簽訂長(zhǎng)期合同保障電力銷售和上網(wǎng)電價(jià)。之后，中標(biāo)價(jià)格成為有此經(jīng)驗(yàn)的省份建設(shè)新風(fēng)電項(xiàng)目的基礎(chǔ)。對(duì)于那些沒(méi)有招標(biāo)經(jīng)驗(yàn)的省份仍然沿用了核準(zhǔn)電價(jià)。在此期間，區(qū)域之間風(fēng)電價(jià)格差異較大，低至0.38元，高至0.8元每千瓦時(shí)（Qiu和Anadon，2012）。第三個(gè)階段是從2009年開(kāi)始實(shí)行的固定上網(wǎng)電價(jià)制度. 全國(guó)按風(fēng)能資源狀況和工程建設(shè)條件分為四類風(fēng)能資源區(qū)，相應(yīng)制定標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)（圖1）。風(fēng)電標(biāo)桿電價(jià)高出火電標(biāo)桿電價(jià)的部分由財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼，資金來(lái)源主要是可再生能源電價(jià)附加。
稅收政策：風(fēng)電場(chǎng)享受多重稅收減免政策。主要包括所得稅“三年三減半”，即風(fēng)電場(chǎng)前三年運(yùn)營(yíng)期間完全免除所得稅，之后的三年免除一半的所得稅；增值稅享受即征即退50%的政策，2009年增值稅改革允許將中間成本和固定投資作為稅收扣除項(xiàng)，大幅降低了風(fēng)電場(chǎng)稅收負(fù)擔(dān)。
風(fēng)電發(fā)展區(qū)域失衡，支持政策充當(dāng)何種角色？
與全國(guó)風(fēng)電裝機(jī)總量快速增加相伴的另一個(gè)現(xiàn)象是風(fēng)電發(fā)展嚴(yán)重的區(qū)域不平衡。雖然從2010年以來(lái)幾乎所有的省份都有風(fēng)電裝機(jī)，但裝機(jī)集中在風(fēng)能資源豐富的三北地區(qū)（華北、東北和西北）。 圖2為我國(guó)2015年累計(jì)風(fēng)電裝機(jī)并網(wǎng)容量的省域分布?！叭薄卑耸》荩▋?nèi)蒙古，新疆，河北，甘肅，寧夏和東北三?。├塾?jì)裝機(jī)量占全國(guó)總?cè)萘康娜种陨稀?/p>
風(fēng)電發(fā)展區(qū)域不均衡，尤其是裝機(jī)主要分布在西部和北部省份、遠(yuǎn)離東部用電負(fù)荷地區(qū)，直接的后果是我國(guó)居高不下的棄風(fēng)率。根據(jù)能源局公布數(shù)據(jù)，2011-2015年間我國(guó)棄風(fēng)率最低為8%，而最高達(dá)17%（圖3），而2015年德國(guó)和美國(guó)德州棄風(fēng)率為1%和0.5%。高棄風(fēng)率帶來(lái)巨大資源浪費(fèi)，雖然我國(guó)風(fēng)電并網(wǎng)裝機(jī)量是美國(guó)的接近兩倍（145GW vs.75GW），但發(fā)電量卻低于美國(guó)（1860億KWH億vs.1900億KWH）。主要限電地區(qū)無(wú)疑集中于風(fēng)電裝機(jī)較多而又遠(yuǎn)離東部用電負(fù)荷的省份，2015年甘肅省、新疆和吉林三省棄風(fēng)率高達(dá)39%，32%和32%（圖4）。
是什么原因造成了我國(guó)風(fēng)電發(fā)展區(qū)域間的不平衡？最為常見(jiàn)的解釋是風(fēng)力資源分布的不平衡造成的。我國(guó)風(fēng)電資源豐富，潛在可利用風(fēng)能超過(guò)5500GW（中國(guó)氣象局，2014），但區(qū)域分布非常不均衡。政府和學(xué)術(shù)界都對(duì)我國(guó)風(fēng)力資源以及風(fēng)電開(kāi)發(fā)潛力進(jìn)行過(guò)研究，這里我引用He and Kammen（2014）對(duì)我國(guó)各省風(fēng)電裝機(jī)潛力的估計(jì)結(jié)果，如表1所示?？梢钥闯?，省級(jí)層面風(fēng)電開(kāi)發(fā)潛力差異巨大，從少于1GW到超過(guò)600GW，并且中國(guó)北部（內(nèi)蒙古，黑龍江，吉林，遼寧）和部分西部（西藏，新疆，青海，甘肅）的廣大地區(qū)風(fēng)能尤其豐富。但是，地區(qū)之間風(fēng)能分布的差異并不能很好地解釋風(fēng)能發(fā)展的巨大地區(qū)差異，風(fēng)能資源利用率從不足1%到超過(guò)100%。即使在風(fēng)力資源潛力比較相似的省份，實(shí)際裝機(jī)容量差異也可能很大。
另外一個(gè)更加令人費(fèi)解的問(wèn)題是為什么在風(fēng)能資源豐富的地區(qū)從2009年就開(kāi)始出現(xiàn)嚴(yán)重“棄風(fēng)”現(xiàn)象，裝機(jī)規(guī)模還持續(xù)高速增加？
以甘肅為例，2011年和2012年棄風(fēng)率高達(dá)11.7%和24%，但是到2015年裝機(jī)容量比2012年又翻了一番，單個(gè)省份風(fēng)電裝機(jī)容量占全國(guó)總裝量近10%，風(fēng)電發(fā)展區(qū)域不均衡進(jìn)一步加劇。
風(fēng)能資源區(qū)域分布的差異并不能完全解釋風(fēng)電發(fā)展的區(qū)域不均衡。為了探求中國(guó)風(fēng)電發(fā)展區(qū)域發(fā)展不均衡的驅(qū)動(dòng)因素，我們從風(fēng)電投資者視角入手，通過(guò)建立區(qū)域風(fēng)電投資存量調(diào)整模型，利用我國(guó)2004年到2011年縣級(jí)風(fēng)電裝機(jī)以及其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)分析研究導(dǎo)致風(fēng)電發(fā)展地區(qū)差異的驅(qū)動(dòng)因素。
具體邏輯如下：假設(shè)風(fēng)電投資者像市場(chǎng)上其他市場(chǎng)主體一樣，追求利潤(rùn)最大化，因此他（她）選擇具有最高投資回報(bào)率的投資地區(qū)建立風(fēng)電場(chǎng)。而從區(qū)域?qū)用嫔蟻?lái)看，一個(gè)地區(qū)風(fēng)力裝機(jī)量存在一個(gè)均衡水平（equilibrium），該水平取決于影響風(fēng)電場(chǎng)盈利能力的一系列因素（表2），包括1）資源稟賦情況，如風(fēng)力資源、土地情況會(huì)影響風(fēng)電生產(chǎn)成本；2）本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、電網(wǎng)情況，這些因素會(huì)影響風(fēng)電需求；3）替代性能源；4）風(fēng)電支持政策。為了探究支持政策可能對(duì)不同地區(qū)產(chǎn)生不同影響，我們根據(jù)風(fēng)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)區(qū)將所有的縣分為四個(gè)區(qū)域。
略過(guò)繁瑣的學(xué)術(shù)細(xì)節(jié)，我們的研究有三個(gè)主要發(fā)現(xiàn)：首先，與許多產(chǎn)業(yè)相似，風(fēng)電產(chǎn)業(yè)也顯示出集聚效應(yīng)，也就是風(fēng)電場(chǎng)也喜歡“扎堆”。在許多產(chǎn)業(yè)內(nèi)，相似的企業(yè)在某一區(qū)域投資可以通過(guò)共享設(shè)施、供應(yīng)鏈整合、知識(shí)外溢以及共享勞動(dòng)力市場(chǎng)等降低成本、提升效益。第二，需求因素對(duì)風(fēng)電投資的區(qū)域選擇沒(méi)有顯著影響。這里的需求因素包括當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況決定的本地需求，也包括由電網(wǎng)傳輸能力顯示的外部需求。最后，政府支持行政策，包括提供直接的投資資金和較高的上網(wǎng)電價(jià)政策，在不同地區(qū)有不同的影響。而支持力度最為明顯的是政策在風(fēng)力資源最為豐富的地區(qū)(I、II類資源區(qū))，而對(duì)其他類資源區(qū)的影響相對(duì)要小很多。
我們的研究有助于評(píng)估我國(guó)風(fēng)電發(fā)展政策的有效性。毫無(wú)疑問(wèn)，政府的支持，包括保障性上網(wǎng)和固定上網(wǎng)電價(jià)制度，對(duì)鼓勵(lì)風(fēng)電大規(guī)模發(fā)展發(fā)揮了重要作用。然而，這些政策可能也加重了風(fēng)電地區(qū)分布不均衡、棄風(fēng)率高的現(xiàn)象。
我們的研究表明，風(fēng)力發(fā)電的投資者在選擇位置時(shí)更關(guān)心發(fā)電成本，而對(duì)需求因素考慮不足，風(fēng)電裝機(jī)容量集中在中國(guó)北部和西部，這些地區(qū)遠(yuǎn)離東部和華南的負(fù)載中心。為什么投資者對(duì)需求因素考慮不足？很大程度上是由于我們的全額保障性收購(gòu)政策和固定上網(wǎng)電價(jià)政策造成的。道理很簡(jiǎn)單，對(duì)投資者來(lái)說(shuō)，全額保障性收購(gòu)意味著發(fā)多少可以賣(mài)多少，固定上網(wǎng)電價(jià)意味著不會(huì)因?yàn)楣┙o過(guò)多需要降價(jià)出售，兩者共同保障了一個(gè)穩(wěn)定的預(yù)期收益，那影響利潤(rùn)的因素自然只剩下了成本，投資者非常理性的選擇去風(fēng)力資源較為豐富、發(fā)電成本低地區(qū)投資。
現(xiàn)行可再生能源支持政策亟待調(diào)整
保障性上網(wǎng)、固定上網(wǎng)電價(jià)和稅收優(yōu)惠對(duì)促進(jìn)我國(guó)新能源快速發(fā)展的積極作用是毋庸置疑的。但隨著我國(guó)新能源的發(fā)展達(dá)到了相當(dāng)規(guī)模，這些政策的弊端也開(kāi)始顯露。
首先，財(cái)政補(bǔ)貼缺口巨大。能源局副局長(zhǎng)李仰哲在參加第七屆中國(guó)（甘肅）國(guó)際新能源博覽會(huì)開(kāi)幕式時(shí)指出，可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展中面臨的兩個(gè)突出問(wèn)題：一是棄風(fēng)棄光問(wèn)題突出，二是財(cái)政補(bǔ)貼缺口巨大。截止到今年上半年，可再生能源補(bǔ)貼缺口累計(jì)達(dá)到550億元，決策部門(mén)面臨巨大壓力。如果“十三五”期間我國(guó)仍然執(zhí)行相同的補(bǔ)貼政策，隨著風(fēng)電、光伏裝機(jī)量與發(fā)電量的持續(xù)增加，可再生能源附加隨著我國(guó)用電量增加放緩而增收更加困難，一增一減，補(bǔ)貼缺口將進(jìn)一步加大。
其次，保障性收購(gòu)無(wú)法根治棄風(fēng)現(xiàn)象。為了解決棄風(fēng)、棄光問(wèn)題，今年上半年發(fā)改委和能源局連續(xù)下發(fā)《可再生能源發(fā)電全額保障性收購(gòu)管理辦法》、《關(guān)于做好風(fēng)電、光伏發(fā)電全額保障性收購(gòu)管理工作的通知》，對(duì)可再生能源消納困難的省份規(guī)定了最低保障收購(gòu)年利用小時(shí)數(shù)。這些文件出臺(tái)的進(jìn)步意義在于，這是對(duì)《可再生能源法》中規(guī)定的全額收購(gòu)的一個(gè)修正，主管機(jī)構(gòu)承認(rèn)和接受現(xiàn)實(shí)中很多地區(qū)無(wú)法真正做到全額收購(gòu)。
但同時(shí)，對(duì)很多地區(qū)來(lái)說(shuō)，規(guī)定的最低保障小時(shí)數(shù)仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于實(shí)際利用小時(shí)數(shù)，地方實(shí)行起來(lái)有困難（表3）。以甘肅省為例，2015年棄風(fēng)率達(dá)到39%， 實(shí)際利用小時(shí)數(shù)為1184小時(shí)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于1800小時(shí)的最低保障性收購(gòu)。甘肅省2015年可再生能源裝機(jī)占全省統(tǒng)調(diào)發(fā)電裝機(jī)容量的58%，發(fā)電量占全省總發(fā)電量的44.7%，省內(nèi)消納空間有限；而送電到外省也面臨多重障礙，電網(wǎng)外送通道不暢可能僅僅是次要原因，更重要的是經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”下全社會(huì)用電量下滑、電力整體供大于求，各地傾向優(yōu)先使用本地電。因此1800小時(shí)的最低保障性收購(gòu)只能淪為一紙空談。根據(jù)甘肅省工信委最近發(fā)布的《關(guān)于下達(dá)2016年優(yōu)先發(fā)電計(jì)劃的通知》，2016年風(fēng)電最低保障性收購(gòu)年平均小時(shí)數(shù)只能達(dá)到500小時(shí)。甘肅省現(xiàn)象并非特例，“省內(nèi)用不了，外送沒(méi)人要”可能適用于很多裝機(jī)量大、棄風(fēng)率高的西北省份。
再次，較高的保障性收購(gòu)小時(shí)數(shù)可能進(jìn)一步加重可再生能源棄電現(xiàn)象。規(guī)定最低保障性收購(gòu)小時(shí)數(shù)意味著政策兜底，對(duì)于風(fēng)電裝機(jī)存量來(lái)說(shuō)，較高的保障性收購(gòu)小時(shí)數(shù)降低了其參加電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的意愿；更為重要的是，在存量問(wèn)題沒(méi)有解決的情況下，新增裝機(jī)量仍然源源不斷。這一預(yù)期在各地發(fā)布的關(guān)于能源的“十三五”規(guī)劃可以發(fā)現(xiàn)佐證，如甘肅2020年風(fēng)電和光伏裝機(jī)目標(biāo)要在2015年的基礎(chǔ)上再增加一倍，分別達(dá)到25GW和11GW；河北省2020年風(fēng)電和光伏裝機(jī)目標(biāo)分別比2015年再增加80%和超過(guò)300%，達(dá)到18GW和10GW。
這些裝機(jī)目標(biāo)也并非地方政府一相情愿，我們?cè)趯?duì)甘肅和河北張家口進(jìn)行實(shí)地調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，雖然目前這些地區(qū)限電嚴(yán)重，但投資者仍有熱情進(jìn)行新的投資。這恰恰是最低保障性收購(gòu)的兜底性政策給市場(chǎng)投資主體這樣一種預(yù)期：目前過(guò)高的可再生能源棄電率是暫時(shí)性困難，只要度過(guò)目前這個(gè)階段，盈利終將來(lái)臨。而風(fēng)能和太陽(yáng)能和其他自然資源一樣具有稀缺性，早開(kāi)發(fā)者具有先發(fā)優(yōu)勢(shì)，投資者希望搶先占據(jù)這種優(yōu)勢(shì)。
綜上所述，我國(guó)目前的可再生能源政策不可持續(xù)，亟待調(diào)整。固定上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼和可再生能源全額保障性收購(gòu)政策使得投資者過(guò)分重視成本因素而忽略需求因素，使得風(fēng)電裝機(jī)集中在風(fēng)力資源好、但遠(yuǎn)離用電負(fù)荷的“三北”地區(qū)，一定程度上造成了我國(guó)目前的高棄風(fēng)率現(xiàn)象。目前的最低保障小時(shí)數(shù)政策對(duì)于大多數(shù)棄風(fēng)大省并不能解決根本性問(wèn)題，反而可能發(fā)出錯(cuò)誤的政策信號(hào)而繼續(xù)加重可再生能源棄電現(xiàn)象。如果光伏發(fā)電繼續(xù)實(shí)行這一政策組合，未來(lái)大規(guī)模棄光恐怕不可避免。
隨著技術(shù)進(jìn)步和規(guī)?；a(chǎn)，可再生能源發(fā)電價(jià)格逐年下降，根據(jù)媒體披露，國(guó)家能源局主管部門(mén)也在考慮“十三五”末可再生能源平價(jià)上網(wǎng)的可行性，固定上網(wǎng)電價(jià)補(bǔ)貼最終會(huì)退出歷史舞臺(tái)。但是何時(shí)退出以及如何退出，影響新增可再生能源投資。補(bǔ)貼退出不宜一蹴而就，可以逐年遞減。并且為了防止補(bǔ)貼調(diào)整引發(fā)的“搶裝”，可以考慮增加調(diào)整頻率例如每半年或者以更短的間隔時(shí)間調(diào)整。需要強(qiáng)調(diào)的是，我們建議政策制定者應(yīng)該對(duì)補(bǔ)貼退出時(shí)間、調(diào)整幅度和調(diào)整頻率等給予市場(chǎng)明確預(yù)期，減少政策不確定性。
另外還有一種思路是推行可交易配額制。今年三月國(guó)家能源局發(fā)布了《關(guān)于建立可再生能源開(kāi)發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)各省市能源消費(fèi)總量中可再生能源比重目標(biāo)和全社會(huì)用電量中非水電可再生能源電量比重指標(biāo)做出規(guī)定，同時(shí)要求除專門(mén)的非化石能源生產(chǎn)企業(yè)外，各發(fā)電企業(yè)非水電可再生能源發(fā)電量，應(yīng)達(dá)到全部發(fā)電量的9%以上，并明確提出要建立可再生能源電力綠色證書(shū)交易機(jī)制。
從對(duì)可再生能源支持效果方面來(lái)看，配額制是數(shù)量政策，補(bǔ)貼是價(jià)格政策，理論上兩種政策擇一即可，可以達(dá)到相同效果。也就是說(shuō)，配額制如果設(shè)計(jì)的好的話，可以取代目前的補(bǔ)貼政策和全額收購(gòu)制度。配額制能夠保證可再生能源發(fā)展目標(biāo)的達(dá)成，而以綠色證書(shū)的形式允許配額在市場(chǎng)上交易可以降低成本，比單純實(shí)行配額制更具有成本有效性。但需要指出的是，可交易配額制的市場(chǎng)設(shè)計(jì)對(duì)于是否能夠達(dá)到目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)成本有效性至關(guān)重要。細(xì)節(jié)是魔鬼，包括各省可再生能源發(fā)展目標(biāo)設(shè)定、交易方式、交易范圍、和碳交易市場(chǎng)等規(guī)則的設(shè)計(jì)都是決定配額制和綠色證書(shū)交易制度能否成功的關(guān)鍵。
