早在聞名遐邇的888號(hào)令之前，美國(guó)電力工業(yè)同樣經(jīng)歷了曲折的過(guò)程，也正是這樣的經(jīng)歷不斷推動(dòng)電力工業(yè)提升普遍服務(wù)能力，提高生產(chǎn)效率，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化。從自由競(jìng)爭(zhēng)到壟斷兼并，從特許經(jīng)營(yíng)到集中式市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，管制方式隨市場(chǎng)變化而調(diào)整，又反作用于市場(chǎng)發(fā)展，呈現(xiàn)出一副水到渠成的模樣。
大兼并、大投資狂歡
愛(ài)迪生在發(fā)明有廣泛實(shí)用價(jià)值的電燈三年后，1882年創(chuàng)立了愛(ài)迪生電燈公司(Edison Electric Light Company)。同年9月4日，美國(guó)紐約曼哈頓的珍珠街發(fā)電廠投運(yùn)，點(diǎn)亮了JP摩根辦公室在內(nèi)的400盞點(diǎn)燈，標(biāo)志著美國(guó)現(xiàn)代電力工業(yè)的起點(diǎn)。
據(jù)《美國(guó)電力市場(chǎng)運(yùn)行與監(jiān)管實(shí)例分析》一書(shū)介紹，早期市場(chǎng)產(chǎn)生了大量規(guī)模分散的電力公司，在工業(yè)聚集地之一芝加哥，1892年就有40多家電力公司。然而，當(dāng)時(shí)交通電氣化發(fā)展很快，電力牽引街車占負(fù)荷比例很大，他們有自己的發(fā)電設(shè)施給街車供電，其需求高峰在早晨和傍晚，另一些電力公司的負(fù)荷則主要是為了照明，需求在夜間。因此眾多的電力公司機(jī)組負(fù)荷率低，導(dǎo)致電價(jià)很高，電力可以說(shuō)是奢侈品。
1894年圣誕，時(shí)任芝加哥愛(ài)迪生公司總經(jīng)理的塞繆爾·英薩爾(Samuel Insull)在英國(guó)南部城市布萊頓度假，他發(fā)現(xiàn)這里店鋪夜里雖然關(guān)門了，但是并未熄燈。這種情況在當(dāng)時(shí)的美國(guó)從未出現(xiàn)過(guò)。于是，英薩爾找到當(dāng)?shù)氐碾娏纠习逶儐?wèn)原因，發(fā)現(xiàn)他們并沒(méi)有對(duì)所有用戶所有時(shí)段用電統(tǒng)一收費(fèi)，而是分別為高負(fù)荷和低負(fù)荷時(shí)段定價(jià)。
英薩爾認(rèn)為，刺激需求增長(zhǎng)，提高機(jī)組負(fù)荷率有利于電力公司盈利。他和電力牽引公司協(xié)商，使其同意從愛(ài)迪生電力公司買電為街車供電，這就要來(lái)了早晨和傍晚的負(fù)荷，同時(shí)承諾以較低價(jià)格售電，獲得了大工廠和辦公樓的負(fù)荷需求。這樣一來(lái)，芝加哥愛(ài)迪生公司建設(shè)的集中式發(fā)電廠可以以較高負(fù)荷全天運(yùn)行。后來(lái)，愛(ài)迪生公司以低電價(jià)為營(yíng)銷手段，以集中式發(fā)電為技術(shù)手段，取得芝加哥電力牽引街車唯一供電商經(jīng)營(yíng)權(quán)，并通過(guò)并購(gòu)小電力公司和獲取上游煤礦、鐵路負(fù)荷需求的方式，進(jìn)一步降低電價(jià)，逐步獲得了市場(chǎng)壟斷地位。
1922年到1927年，電力公司迎來(lái)了兼并重組潮。五年間，有1600多家私營(yíng)電力公司被兼并，到了20世紀(jì)20年代中期，16家電力控股公司控制了85%的美國(guó)電力工業(yè)。
電力工業(yè)以不可阻擋的趨勢(shì)向集中式規(guī)模化邁進(jìn)，而操縱股市和電價(jià)的能力漸漸被公眾詬病，巨頭英薩爾看到形勢(shì)，主動(dòng)要求被監(jiān)管。他認(rèn)為，電力具有自然壟斷特性，對(duì)電力行業(yè)監(jiān)管是不可避免的趨勢(shì)，電力公司可換取排他性特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而獲得穩(wěn)定的投資回報(bào)，更容易贏得資本青睞。從社會(huì)福利的角度看，引入監(jiān)管能減少輸配電網(wǎng)絡(luò)的重復(fù)投資，使集中式大電廠可以發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。
1907年，威斯康星州通過(guò)了第一部電力公司監(jiān)管法律，授權(quán)成立州公用事業(yè)監(jiān)管委員會(huì)，州監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)設(shè)定本州電力零售價(jià)格和控制電力公司收益，保證在授予電力公司壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)后，電力用戶不受壟斷價(jià)格的傷害。
如英薩爾所料，監(jiān)管不但沒(méi)有遏制電力工業(yè)的發(fā)展，反而促進(jìn)了投資。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1907年美國(guó)電力投資比1902年翻了一番，到1912年又翻了一倍，美國(guó)在電力工業(yè)的投資超過(guò)了鐵路在其發(fā)展最迅速時(shí)的投資。
“大蕭條”過(guò)后，1933年的“羅斯福新政”其中一項(xiàng)內(nèi)容還是促進(jìn)電力發(fā)展拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，不過(guò)這個(gè)時(shí)候不再是電力公司的自由擴(kuò)張，也不僅是州政府的監(jiān)管，聯(lián)邦政府的力量開(kāi)始介入。
1935年，聯(lián)邦政府頒布《聯(lián)邦電力法(第二部分)》，改變了州政府是電力唯一監(jiān)管主體的局面，形成聯(lián)邦和州兩級(jí)監(jiān)管格局，前者負(fù)責(zé)跨州輸電和電力躉售業(yè)務(wù)，后者負(fù)責(zé)州內(nèi)電力銷售和銷售電價(jià)。電價(jià)的監(jiān)管基本是依據(jù)電力公司申報(bào)的成本和監(jiān)管資產(chǎn)規(guī)模，考慮市場(chǎng)合理的資產(chǎn)回報(bào)率，既確保銷售電價(jià)公平、合理，又使電力公司能獲得合理的投資回報(bào)。
與此同時(shí)，大電力公司的發(fā)展推動(dòng)了區(qū)域電網(wǎng)互聯(lián)和電量交易。1927年美國(guó)賓夕法尼亞州、馬里蘭州、新澤西州的互聯(lián)電網(wǎng)實(shí)施聯(lián)合調(diào)度，簽署了第一份電力聯(lián)營(yíng)協(xié)議，成立了聯(lián)合調(diào)度機(jī)構(gòu)PJM。
1935年到1965年被普遍認(rèn)為是以上這種監(jiān)管模式的黃金時(shí)代：發(fā)電機(jī)組單機(jī)容量不斷增加，輸電電壓等級(jí)不斷提高，電網(wǎng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，垂直一體化私營(yíng)電力公司規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益持續(xù)改善，電價(jià)保持平穩(wěn)下降。根據(jù)FERC的統(tǒng)計(jì)，1945年到1965年，居民電價(jià)下降了34%。
但從1965年之后，電力生產(chǎn)的邊際成本超過(guò)了平均成本，轉(zhuǎn)折開(kāi)始了。
IPP獨(dú)立電廠：電力變革的有生力量
哈佛大學(xué)教授William W. Hogan在其論文中寫(xiě)道，不斷提升的技術(shù)水平和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)使得此前的電力價(jià)格始終保持平穩(wěn)或下降趨勢(shì)。但20世紀(jì)70年代石油危機(jī)的到來(lái)，使上游燃料價(jià)格飆升，同時(shí)伴隨著更高的通貨膨脹率，電力價(jià)格也必須上漲以覆蓋生產(chǎn)成本。
針對(duì)終端價(jià)格上漲訴求，麻省理工學(xué)院教授Paul L. Joskow在其論文中提到，各個(gè)利益主體本就對(duì)當(dāng)前的監(jiān)管模式感到不滿，常在監(jiān)管收入聽(tīng)證會(huì)上提出異議，指出應(yīng)當(dāng)改變當(dāng)前的定價(jià)模式。1973年電力公司突然提出要大幅上漲電價(jià)以覆蓋成本的要求更是加劇了變革的壓力。
《美國(guó)電力市場(chǎng)運(yùn)行與監(jiān)管實(shí)例分析》一書(shū)的作者謝開(kāi)在書(shū)中指出，一旦維持規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的技術(shù)進(jìn)步緩慢，增長(zhǎng)潛力會(huì)達(dá)到臨界值，模式難以為繼?；跉v史平均成本測(cè)算未來(lái)電價(jià)和收益的監(jiān)管收入無(wú)法滿足成本支出，這對(duì)電力公司形成了打擊，價(jià)格調(diào)整又挫傷用戶用電需求，使電力公司負(fù)荷減少，陷入惡性循環(huán);另一個(gè)惡性循環(huán)是：由于電力公司申報(bào)的投資獲批后在電價(jià)中即可回收投資成本，他們?nèi)狈χ鲃?dòng)降低造價(jià)的動(dòng)力，投資效率低，導(dǎo)致過(guò)渡投資，這又會(huì)拉高用戶價(jià)格。
20世紀(jì)60年代到20世紀(jì)90年代美國(guó)零售電價(jià)變化，數(shù)據(jù)來(lái)源：美國(guó)能源信息署
整個(gè)社會(huì)正在渴望引入更多競(jìng)爭(zhēng)，以突破當(dāng)前的窘境。
在美國(guó)電力工業(yè)發(fā)展早期，除各地區(qū)垂直一體化的電力公司以外，由于自發(fā)自用電更劃算，許多工商業(yè)用戶都有自己的電廠，只為自己的生產(chǎn)供電。1925年時(shí)自發(fā)自用比例占到電力供應(yīng)總量的25%。后來(lái)因?yàn)殡娏静粩鄶U(kuò)大規(guī)模，成本下降，價(jià)格也變得更加低廉，工商業(yè)企業(yè)放棄了自發(fā)自用，轉(zhuǎn)而和電力公司一對(duì)一協(xié)商，簽訂長(zhǎng)期供電合同。1978年時(shí)，只有3%的電力供應(yīng)來(lái)自這些企業(yè)自備電廠，幾乎沒(méi)有什么獨(dú)立電廠給用戶供電，聯(lián)邦政府和州政府也沒(méi)有任何鼓勵(lì)其發(fā)展的政策。
然而，當(dāng)電力成本開(kāi)始上漲時(shí)，工商業(yè)主探索投資熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組，成為技術(shù)創(chuàng)新的主要源泉。如何對(duì)待這些機(jī)組是個(gè)問(wèn)題：大多數(shù)機(jī)組都是自發(fā)自用，降低了電力公司的負(fù)荷，反過(guò)來(lái)推高電價(jià)，而如果電價(jià)補(bǔ)償過(guò)低，成本更低的自用機(jī)組又得不到鼓勵(lì)，用戶還是要承受高電價(jià)。
1978年，美國(guó)頒布實(shí)施《公用事業(yè)監(jiān)管政策法》(Public Utility Regulatory Policy Act, PURPA)。法案將非電力公司裝有的熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組和使用可再生能源或垃圾發(fā)電的小容量機(jī)組(8MW以下)定義為“合格發(fā)電機(jī)組”(qualified facilities, QF)，規(guī)定電力公司必須以其邊際成本(法案又稱“替代成本”，即如無(wú)此電源時(shí)電力公司的供電成本)接納QF發(fā)出的電力，并提供備用服務(wù)。
Joskow指出，QF機(jī)組不是基于成本監(jiān)管定價(jià)的，而是基于購(gòu)買者的機(jī)會(huì)成本。政府希望QF能在未來(lái)的發(fā)電領(lǐng)域扮演更加主要的角色。
The Traditional Structure of Investor-Owned Utilities
The Evolving Structure of Investor-Owned Utilities
PURPA頒布前后美國(guó)電力工業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)比圖，來(lái)源：Joskow, Paul L., Regulatory Failure, Regulatory Reform, and Structural Change in the Electrical Power Industry
這些機(jī)組們的確不負(fù)眾望。
雖然這項(xiàng)政策遭到電力公司的反對(duì)，但由于政府的強(qiáng)力推動(dòng)和用戶參與的強(qiáng)大力量，非電力公司(獨(dú)立發(fā)電商)特別是熱電聯(lián)產(chǎn)燃?xì)鈾C(jī)組發(fā)電量大幅增長(zhǎng)。1994年比1982年工業(yè)用電成本下降35%，電價(jià)平均下降30%。另外，熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組效率達(dá)到70%-90%(常規(guī)火電33%)，新技術(shù)得到廣泛應(yīng)用。從1978年到1992年，美國(guó)新增發(fā)電裝機(jī)的60%由獨(dú)立發(fā)電商投資建設(shè)。
在PURPA發(fā)布之前，這些自備機(jī)組只負(fù)責(zé)滿足其工商業(yè)投資者全部或部分的電力需求，上漲的零售價(jià)格可能會(huì)促使他們加重自用而不賣給電力公司，而在法案頒布之后，但實(shí)踐證明，他們賣電的積極性得到大幅度提升：1978年只有5%非電力公司機(jī)組電量賣給電力公司，而到了1986年，這一比例上升到36%。
1975年—1986年美國(guó)非電力公司發(fā)電量及賣給電力公司的電量，來(lái)源：Edison Electric Institute, Statistical Yearbook of the Electric Utility Industry, 1986 (Washington, 1987)
PURPA最初想的是通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)，修補(bǔ)完善監(jiān)管模式，但實(shí)施效果超過(guò)預(yù)期。原本部分人認(rèn)為，獨(dú)立發(fā)電運(yùn)營(yíng)商無(wú)法提供高效可靠的電力供應(yīng)，而法案的成功實(shí)施改變了這種看法。同時(shí)，這些新的發(fā)電公司也成為了進(jìn)一步推動(dòng)放松電力特許經(jīng)營(yíng)制度的最好例證。
是時(shí)候公平開(kāi)放電網(wǎng)了
獨(dú)立發(fā)電運(yùn)營(yíng)商的迅速崛起可以說(shuō)是美國(guó)版電力改革的前奏。
不過(guò)，PURPA提供的也不是完美無(wú)缺的方案。強(qiáng)制收購(gòu)價(jià)格對(duì)電力公司是不公平的，很多電力公司要以長(zhǎng)期邊際價(jià)格和QF簽訂長(zhǎng)期購(gòu)電合同，當(dāng)他們?cè)谀承r(shí)段的短期發(fā)電價(jià)格低于合同電價(jià)時(shí)，電力公司和用戶依然要支付高電價(jià)。同時(shí)，如果沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，邊際成本的具體值實(shí)際上很難確定。
此外，這些發(fā)電商只有通過(guò)電力公司的輸電網(wǎng)才能為用戶供電，而電力公司在安排輸電時(shí)，往往會(huì)“偏袒”自己的發(fā)電廠，而且獨(dú)立發(fā)電商有跨區(qū)輸電需求，沿途電力公司需要開(kāi)放電網(wǎng)并收取統(tǒng)一的輸電費(fèi)率。
于是，電力商業(yè)模式需要解決兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：一是建立基于邊際價(jià)格的集中式電力市場(chǎng)，二是向所有發(fā)電競(jìng)爭(zhēng)者公平開(kāi)放輸電網(wǎng)絡(luò)。
1992年，海灣戰(zhàn)爭(zhēng)油價(jià)飆升，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《能源政策法(EPA92)》(Energy Policy Act, EPA)，在發(fā)電市場(chǎng)和輸電市場(chǎng)開(kāi)放兩方面都出臺(tái)了極其重要的政策。主要包括：打開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)大門，擴(kuò)大發(fā)電躉售市場(chǎng)范圍;將非電力公司機(jī)組(non-utility generator，NUG)從原來(lái)劃定的QF范圍擴(kuò)大到所有發(fā)電機(jī)組，不再對(duì)容量和類型進(jìn)行限定，不再?gòu)?qiáng)制要求電力公司購(gòu)買獨(dú)立發(fā)電商電力，電力公司發(fā)電與非電力公司機(jī)組平等開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)，授權(quán)FERC要求電力公司開(kāi)放電網(wǎng)轉(zhuǎn)運(yùn)業(yè)務(wù)。
電力公司對(duì)新政是矛盾的，既想保留壟斷經(jīng)營(yíng)權(quán)，又想破除約束，建設(shè)獨(dú)立發(fā)電機(jī)組，擴(kuò)大資產(chǎn)規(guī)模和市場(chǎng)范圍。92法案指出，允許電力公司在服務(wù)區(qū)外擁有發(fā)電資產(chǎn)，參與全國(guó)范圍內(nèi)的發(fā)電競(jìng)爭(zhēng);另外對(duì)大用戶直購(gòu)電沒(méi)有做強(qiáng)制規(guī)定，由各州自行決定，電力公司可保留單一買家地位。
四年之后，著名的888號(hào)令和889號(hào)令明確了輸電開(kāi)放和發(fā)電競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的具體組織措施和技術(shù)措施，美國(guó)電改正式啟幕。
參考資料：
1. 謝開(kāi)，《美國(guó)電力市場(chǎng)運(yùn)行與監(jiān)管實(shí)例分析》，中國(guó)電力出版社，2017年3月第一版。
2. Joskow, Paul L. “Regulatory Failure, Regulatory Reform, and Structural Change in the Electrical Power Industry.” Brookings Papers on Economic Activity, Microeconomics 1989 (1989):125-99.
3. Hogan, William W. “Electricity Market Restructuring: Reforms of Reforms.” Discussion Paper, 2001-12, Harvard Kennedy School.
4. Severin Borenstein and James Bushnell , The U.S. Electricity Industry after 20 Years of Restructuring, September 2014.
5. https://www.ferc.gov/industries/electric/gen-info/qual-fac/what-is.asp
6. https://www.ferc.gov/industries/electric/gen-info/ewg.asp
7. https://en.wikipedia.org/wiki/Samuel_Insull
(特別鳴謝：童建中、劉云仁、谷峰老師指導(dǎo))
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