為防止600億光伏補(bǔ)貼缺口再次上演，國(guó)家主管部門正試圖打破各自為政的藩籬，而光伏產(chǎn)業(yè)新一輪發(fā)展的轉(zhuǎn)折或始于此輪新政松動(dòng)之下。
2月18日下午，國(guó)家能源局新能源司召集50余家企業(yè)代表舉行座談會(huì)，就2019年光伏發(fā)電建設(shè)管理相關(guān)工作征求企業(yè)意見。次日下午，國(guó)家能源局繼續(xù)召開關(guān)于2019年光伏建設(shè)管理方案的第二次座談會(huì)。同日上午，全國(guó)工商聯(lián)新能源商會(huì)組織召開“光伏發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策民營(yíng)企業(yè)座談會(huì)”。
圍繞光伏補(bǔ)貼額度、規(guī)模管理辦法、上網(wǎng)電價(jià)等在內(nèi)的光伏行業(yè)研討會(huì)頻頻召開，“競(jìng)價(jià)定補(bǔ)貼，補(bǔ)貼定裝機(jī)”的光伏新政正呼之欲出。
經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)記者獲悉，上述會(huì)議明確提出2019年的光伏發(fā)電建設(shè)將采取“量入為出”的方式，以補(bǔ)貼額度來決定裝機(jī)量，從而改變“定規(guī)模、分指標(biāo)”的傳統(tǒng)管理辦法，以及財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局“各自為政”導(dǎo)致補(bǔ)貼總量和裝機(jī)規(guī)模脫節(jié)的情況。而這一全新補(bǔ)貼管理方式的調(diào)整，也意味著2019年光伏發(fā)電管理將迎來重大機(jī)制變化。
600億補(bǔ)貼缺口
多數(shù)補(bǔ)貼往往出現(xiàn)在行業(yè)發(fā)展的初期階段，這是政府為了扶持其起步而快速實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化發(fā)展采取的戰(zhàn)略性手段。不過，補(bǔ)貼的目的終究是為了日后企業(yè)不用通過補(bǔ)貼也可以進(jìn)行市場(chǎng)化生存。光伏產(chǎn)業(yè)亦是如此。
此前數(shù)年，在國(guó)內(nèi)光伏發(fā)電市場(chǎng)高速增長(zhǎng)的刺激下，光伏制造企業(yè)紛紛擴(kuò)大產(chǎn)能，光伏制造產(chǎn)能過剩、產(chǎn)品和電站建設(shè)質(zhì)量問題逐漸顯現(xiàn)。來自中國(guó)光伏行業(yè)協(xié)會(huì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2018年光伏補(bǔ)貼缺口預(yù)計(jì)超過600億元，包括光伏、風(fēng)電在內(nèi)的可再生能源補(bǔ)貼缺口總額或超過1400億元。
而截至2017年底，國(guó)家能源局有關(guān)負(fù)責(zé)人給出的這一數(shù)據(jù)是455億元。這也意味著，短短一年時(shí)間光伏補(bǔ)貼缺口持續(xù)擴(kuò)大，同比增長(zhǎng)了30%，已經(jīng)影響光伏產(chǎn)業(yè)的健康有序發(fā)展。
對(duì)于緣何形成如此巨額缺口，國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化戰(zhàn)略研究和國(guó)際合作中心首任主任、中國(guó)能源研究會(huì)可再生能源專業(yè)委員會(huì)主任委員李俊峰認(rèn)為，這一方面由于相關(guān)主管部門征收不到位，導(dǎo)致入不敷出；另一方面則是征收額度未能隨可再生能源規(guī)模的擴(kuò)大而提高。
“補(bǔ)貼來源是從可再生能源電價(jià)附加征收，每年應(yīng)征收1000億元，但是征收比例僅75%左右，年度欠收200多億元，長(zhǎng)此以往就造成了歷史欠賬”。在李俊峰看來，可再生能源附加的額度沒有按照可再生能源法的要求及時(shí)調(diào)整，補(bǔ)貼出現(xiàn)缺口成為必然。
“在經(jīng)歷種種變化之后，市場(chǎng)上參與各方也逐漸清醒的意識(shí)到，必須通過‘競(jìng)價(jià)’來降低補(bǔ)貼強(qiáng)度，盡快甩掉補(bǔ)貼來保證行業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。特別是一些光伏行業(yè)頭部公司主動(dòng)要求降低標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)，進(jìn)行全面競(jìng)價(jià)?！敝袊?guó)新能源電力投融資聯(lián)盟秘書長(zhǎng)彭澎指出。
競(jìng)價(jià)“血拼”拿補(bǔ)貼
管理層希冀尋找財(cái)政補(bǔ)貼與行業(yè)發(fā)展之間的平衡，以此改變財(cái)政補(bǔ)貼缺口隨新能源裝機(jī)增長(zhǎng)而被動(dòng)擴(kuò)大的局面。
據(jù)了解，此次新規(guī)或首次將戶用光伏單列并給予單獨(dú)規(guī)模，實(shí)施固定補(bǔ)貼額度0.18元單獨(dú)管理。而在2019年初，國(guó)家能源局剛剛發(fā)布了國(guó)家補(bǔ)貼支持的戶用光伏年度裝機(jī)總量，并規(guī)定，由電網(wǎng)公司每月公布上一個(gè)月的裝機(jī)量。當(dāng)公布的上一個(gè)月裝機(jī)量已突破總規(guī)模限制時(shí)，本月最后一天為本年度可享受國(guó)家補(bǔ)貼的戶用光伏并網(wǎng)截止時(shí)間，即戶用光伏有一個(gè)月緩沖期。
值得關(guān)注的是，戶用光伏之外，其他光伏項(xiàng)目實(shí)行分類管理，全面實(shí)施“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)配置”，以“補(bǔ)貼額定市場(chǎng)規(guī)?！?。其中，不需要補(bǔ)貼的項(xiàng)目由各省按平價(jià)低價(jià)項(xiàng)目政策組織實(shí)施（按1月18日19號(hào)文件執(zhí)行）。需要補(bǔ)貼的項(xiàng)目則劃為五類，除戶用光伏外，還有扶貧項(xiàng)目、普通光伏電站（地面電站）、工商業(yè)分布式光伏、國(guó)家組織實(shí)施的專項(xiàng)工程或示范項(xiàng)目。
除扶貧、戶用和原已批準(zhǔn)的特殊項(xiàng)目外，分布式和地面電站也將首次全部采用“競(jìng)價(jià)”的方式獲取補(bǔ)貼指標(biāo)。“分布式和地面電站同場(chǎng)競(jìng)技，把自己當(dāng)兔子、小鹿肯定死路一條，因?yàn)閷?duì)手都是大象老虎，每一個(gè)分布式都應(yīng)該是一只螞蟻或者小鳥，低到塵埃，又驕傲到天際，才有生存的空間?！本Э颇茉纯毓捎邢薰靖笨偛靡Ψ鍖?duì)此解讀。
而在華創(chuàng)證券能源電力研究員王秀強(qiáng)看來，光伏競(jìng)價(jià)模式的開啟或?qū)⒌贡迫a(chǎn)業(yè)鏈技術(shù)進(jìn)步，并加速光伏平價(jià)上網(wǎng)。“國(guó)內(nèi)光伏行業(yè)規(guī)模化發(fā)展自2012年開始，一直延續(xù)行政分配資源模式，政府在指標(biāo)管理、電價(jià)制定、補(bǔ)貼發(fā)放中起到重要作用”，他表示，自2019年起，能源管理部門擬改變光伏指標(biāo)的分配方式，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，企業(yè)通過競(jìng)價(jià)獲得補(bǔ)貼指標(biāo)，一方面將引導(dǎo)補(bǔ)貼逐步下調(diào)，另一方面也將改變“撒胡椒面”式的指標(biāo)分配方式。對(duì)于開發(fā)企業(yè)而言，或?qū)⒕徑庳?cái)政補(bǔ)貼目錄難進(jìn)、補(bǔ)貼拖欠的焦慮。
對(duì)此，中國(guó)光伏行業(yè)協(xié)會(huì)也稱，“采用競(jìng)價(jià)形式公開進(jìn)行，還可避免一些暗箱操作，有利于降低光伏項(xiàng)目的非技術(shù)成本，一批綜合實(shí)力較強(qiáng)，有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的開發(fā)企業(yè)將從中獲益?！?/p>
“這是歷年來，最具市場(chǎng)意識(shí)的光伏政策文件，主管部門表現(xiàn)出了最大誠(chéng)意，規(guī)則上是公平的。”姚峰評(píng)價(jià)。另?yè)?jù)一位資深業(yè)內(nèi)人士感慨，這是他見過最市場(chǎng)化、最合理、最不可能失控的補(bǔ)貼制度體系，不過令其擔(dān)心的是，政策延遲疊加上存量競(jìng)價(jià)或使需求短期承壓。
來自中國(guó)光伏專委會(huì)的預(yù)測(cè)顯示，根據(jù)目前的進(jìn)展，新政最遲約在2019年3月底出臺(tái)，第一輪招標(biāo)也將在4-5月進(jìn)行。如上述新政征求意見得以順利實(shí)施，今年光伏裝機(jī)或超過去年總量。
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