前不久，我國明確提出力爭2030年前實現(xiàn)碳達(dá)峰，2060年前實現(xiàn)碳中和，這是黨中央做出的重大戰(zhàn)略決策。遠(yuǎn)大目標(biāo)已經(jīng)有了，關(guān)鍵在于行動。城市是實現(xiàn)這一遠(yuǎn)大目標(biāo)基本和重要的研究和行為對象。低碳城市工作是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。從過程觀看,低碳城市工作至少應(yīng)該包括規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)。首先,要有低碳城市規(guī)劃,沒有規(guī)劃,發(fā)展就迷失了方向;其次,重在低碳城市建設(shè),低碳城市建設(shè)是低碳城市規(guī)劃的實施;再后,要加強(qiáng)低碳城市管理,只注重建設(shè)而疏于管理,就會無序發(fā)展。本文在對單個環(huán)節(jié)進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上,討論低碳城市規(guī)劃、建設(shè)和管理三大環(huán)節(jié)的關(guān)系與統(tǒng)籌問題,并提出相關(guān)工作建議。
1、三大環(huán)節(jié)的分別討論
(1)低碳城市規(guī)劃
建設(shè)低碳城市,倡導(dǎo)低碳發(fā)展,首先要開展低碳城市規(guī)劃。因為低碳城市規(guī)劃處于城市低碳發(fā)展的戰(zhàn)略層面。換句話說,低碳城市規(guī)劃應(yīng)作為城市低碳發(fā)展的首要環(huán)節(jié)。
低碳城市規(guī)劃作為低碳城市建設(shè)和低碳城市管理的主要依據(jù),必然在低碳城市發(fā)展過程中承擔(dān)重要角色。然而,目前低碳城市規(guī)劃在國際上尚處于探索階段,在我國也剛剛起步,還有許多方面需要進(jìn)一步創(chuàng)新和完善。
從低碳城市規(guī)劃理論上看,除了要積極吸收傳統(tǒng)的城市規(guī)劃理論、低碳城市發(fā)展理論外,應(yīng)積極構(gòu)建適合我國國情的低碳城市規(guī)劃理論研究框架。但也有專家認(rèn)為,就中國當(dāng)前城市發(fā)展的實際來看,以低碳為切入點進(jìn)行低碳城市規(guī)劃理論與體系的構(gòu)建難于實現(xiàn),而將低碳理念、低碳方法應(yīng)用于城市規(guī)劃中更為現(xiàn)實與可行。本文認(rèn)為,以上爭論的焦點其實就是對低碳城市規(guī)劃的定位問題。這里大概分3種情況:一種是在現(xiàn)行城市規(guī)劃編制體系之外另起爐灶編制低碳城市規(guī)劃;另一種是把低碳城市規(guī)劃作為城市規(guī)劃的組成部分進(jìn)行專項規(guī)劃;還有一種就是把低碳理念融入在整個城市規(guī)劃編制之中。而且,應(yīng)該看到,低碳城市規(guī)劃有不同的層次:一是宏觀層面的低碳城市發(fā)展規(guī)劃;二是中觀層面的低碳城市建設(shè)規(guī)劃;三是微觀層面的低碳城市具體領(lǐng)域規(guī)劃(解決低碳城市發(fā)展中的具體問題)。所以,在談低碳城市規(guī)劃時,首先要對概念定位和針對層次有所界定,不然所談的低碳城市規(guī)劃內(nèi)涵和外延不明,勢必造成混亂。
進(jìn)一步來看低碳城市規(guī)劃的內(nèi)容。低碳城市規(guī)劃涉及面廣,涵蓋能源、產(chǎn)業(yè)、交通、建筑、消費等多個領(lǐng)域,低碳城市規(guī)劃不能無所不包,面面俱到。低碳城市規(guī)劃應(yīng)該抓住規(guī)劃的幾個核心要素,尤其是低碳發(fā)展的目標(biāo)———一個綜合的碳排放量指標(biāo)、關(guān)鍵領(lǐng)域的可操作性措施和規(guī)劃實施的保障機(jī)制。作為規(guī)劃,不僅要明確目標(biāo),而且要有行動計劃,應(yīng)該給出達(dá)到目標(biāo)的路徑和措施。另外,保障機(jī)制也是規(guī)劃中不可缺少的部分,這部分并不是一筆帶過,而是規(guī)劃需要重點研究的內(nèi)容。
(2)低碳城市建設(shè)
低碳城市的建設(shè)是一個動態(tài)的過程,其發(fā)展和形成必然有其深層的規(guī)律,但是目前學(xué)界對低碳城市的形成機(jī)理及發(fā)展機(jī)制研究都較少,從而無法闡明城市的低碳化發(fā)展模式。而且,每個城市的定位、類型與功能不同,沒有一個固定的發(fā)展模式,其低碳化建設(shè)必然采取其相適應(yīng)的發(fā)展模式。所以,應(yīng)針對具體城市的情況,重點分析其低碳城市建設(shè)的關(guān)鍵問題,并在此基礎(chǔ)上提出有針對性的策略和措施。
目前,關(guān)于低碳城市建設(shè)路徑的文章很多,學(xué)者們從各自的角度指出低碳城市的建設(shè)路徑,但大體上寬泛且雷同。路徑的確有多條,也可以說得很全面,但關(guān)鍵是所在城市低碳建設(shè)的瓶頸問題是什么,這樣談路徑才能“落地”。約束理論(Theory of Constraint,TOC)是幫助識別出在實現(xiàn)目標(biāo)的過程中存在著哪些制約因素以及關(guān)于進(jìn)行改進(jìn)和如何最好地實施這些改進(jìn)的一套管理理念和管理原則,所以可以基于該理論來分析具體城市低碳建設(shè)的瓶頸問題和解決路徑。
(3)低碳城市管理
城市管理這個概念看似熟悉卻又十分模糊。從管理的目標(biāo)和本質(zhì)來看,城市管理就是實現(xiàn)城市的協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)。相對于城市規(guī)劃與建設(shè)而言,城市管理是管理那些已經(jīng)規(guī)劃好和建設(shè)好的、直接影響城市整體協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)的動態(tài)因素。對于低碳城市管理而言,低碳城市管理作為過程,它是以實現(xiàn)城市低碳發(fā)展和協(xié)調(diào)城市低碳運轉(zhuǎn)為目標(biāo),以調(diào)節(jié)控制為方法的活動。
2、三大環(huán)節(jié)之間的關(guān)系
低碳城市規(guī)劃、建設(shè)、管理是服務(wù)于城市低碳化的不同環(huán)節(jié)。在城市低碳化進(jìn)程中,三者是城市低碳發(fā)展中密不可分,相互關(guān)聯(lián)的3個基本環(huán)節(jié)。低碳城市規(guī)劃是戰(zhàn)略性安排,是低碳城市建設(shè)和管理的前期工作,需要在城市低碳發(fā)展實踐過程中不斷修訂和完善;低碳城市建設(shè)是將低碳城市規(guī)劃的相關(guān)部署加以全面落實的過程;低碳城市管理是指運用各種體制機(jī)制支持和維護(hù)低碳城市運作的環(huán)節(jié)。規(guī)劃具有龍頭作用,建設(shè)是過程,管理是保障。三大環(huán)節(jié)的具體地位和作用說明如下:
低碳城市規(guī)劃是龍頭。低碳城市規(guī)劃是低碳城市建設(shè)與管理的直接依據(jù),低碳城市規(guī)劃要科學(xué)有序地安排低碳城市的建設(shè)和管理工作,避免出現(xiàn)盲目性和隨意性。反過來,城市低碳發(fā)展中各種建設(shè)與管理行為也是對低碳城市規(guī)劃的權(quán)威性、重要性認(rèn)識不斷深化的過程。
低碳城市建設(shè)是過程。低碳城市建設(shè)是低碳城市規(guī)劃得以實現(xiàn)的具體措施,也是低碳城市管理的基礎(chǔ)。低碳城市建設(shè)要根據(jù)低碳城市規(guī)劃的部署,有計劃地進(jìn)行建設(shè),還要根據(jù)低碳城市規(guī)劃確定的目標(biāo)原則和指標(biāo)體系,規(guī)范各類建設(shè)行為。
低碳城市管理是保障。低碳城市管理是保障城市低碳運行的手段。如何使低碳城市規(guī)劃與建設(shè)達(dá)到和保持預(yù)期的效果,高效能的低碳城市管理不可或缺。從規(guī)劃、建設(shè)與管理三者的關(guān)系來看,若管理不善,再好的規(guī)劃與建設(shè)成果也會泡湯。
3、統(tǒng)籌三大環(huán)節(jié)
目前,我國的低碳城市試點工作已經(jīng)展開,甚至可以說如火如荼,但是統(tǒng)領(lǐng)的低碳城市發(fā)展規(guī)劃缺乏、低碳城市建設(shè)過程中的制約因素較多、低碳城市管理體制機(jī)制有待健全和完善。其實,不僅各個環(huán)節(jié)存在改進(jìn)的空間,更為重要的是三大環(huán)節(jié)脫節(jié)問題需要解決。所以,必須深刻認(rèn)識低碳城市規(guī)劃—建設(shè)—管理的關(guān)聯(lián)性與系統(tǒng)性,加大力度,統(tǒng)籌三大環(huán)節(jié)。
從城市系統(tǒng)工程的觀點看,除了城市運行系統(tǒng)外,還應(yīng)包括城市系統(tǒng)運行的目標(biāo)、系統(tǒng)運行的保障和系統(tǒng)運行的控制。對于低碳城市而言,低碳城市規(guī)劃是目標(biāo)系統(tǒng),低碳城市建設(shè)是運行系統(tǒng),低碳城市管理是保障系統(tǒng),三者的統(tǒng)籌就是控制系統(tǒng)。在實際工作中,建議成立統(tǒng)籌的“總體設(shè)計部”,并充分運用協(xié)調(diào)控制的方法和技術(shù)。
(1)統(tǒng)籌的“總體設(shè)計部”。錢學(xué)森院士把應(yīng)用開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)的方法(綜合集成法)的集體稱為總體設(shè)計部。他認(rèn)為,應(yīng)用處理開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)的方法必須要有總體設(shè)計部這樣的實體機(jī)構(gòu)。對于如何統(tǒng)籌低碳城市規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié),本文認(rèn)為,可以運用綜合集成法,并成立總體設(shè)計部。然而,目前低碳城市基本上尚沒有這樣的機(jī)構(gòu),或者只是某些政府部門或者研究機(jī)構(gòu)初具總體設(shè)計部的雛形。就宏觀的情況而言,當(dāng)前我國的低碳城市建設(shè)以頂層設(shè)計與試點示范相結(jié)合的方式推進(jìn)。在國家應(yīng)對氣候變化與節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下,國家層面以國家發(fā)改委主導(dǎo)(領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在國家發(fā)改委),地方層面也成立有類似的應(yīng)對氣候變化和節(jié)能減排、低碳經(jīng)濟(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組,由各級政府發(fā)改委牽頭落實低碳城市建設(shè)工作。各級發(fā)改委可以設(shè)立針對低碳城市發(fā)展的總體設(shè)計部。就具體的城市而言,由于各領(lǐng)域條塊分割,各自為政,規(guī)劃國土委、住房建設(shè)局、城管局等部門缺乏配合的協(xié)調(diào)機(jī)制,所以,每個城市應(yīng)根據(jù)自己的情況設(shè)立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或部門。低碳城市總體設(shè)計部應(yīng)由熟悉低碳城市系統(tǒng)的各個方面的專家組成,由知識面比較寬廣的專家負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo),應(yīng)用綜合集成法對低碳城市系統(tǒng)進(jìn)行總體研究?？傮w設(shè)計部設(shè)計的是系統(tǒng)的總體方案和實現(xiàn)途徑。
(2)協(xié)調(diào)控制的方法和技術(shù)。對于低碳城市運行而言,可以采用集中與分散相結(jié)合的遞階控制方式。遞階控制是在層次結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)中,將控制單元分成若干等級,最上層的叫做控制器,以下各級稱為各層次的決策單元。整個遞階系統(tǒng)有一個總的目標(biāo)就是城市低碳化,各決策單元(規(guī)劃部門、建設(shè)部門、管理部門)協(xié)調(diào)工作,實現(xiàn)低碳目標(biāo)的優(yōu)化。另外，控制過程中信息流通主要是上下層之間和左右部門之間的信息傳遞與反饋。這樣就要求充分運用現(xiàn)代化的信息技術(shù)和智能技術(shù),可以把低碳城市建設(shè)與智慧城市結(jié)合起來,建立低碳城市建設(shè)的智能化管理平臺。
(作者杜棟教授系河海大學(xué)系統(tǒng)工程與管理創(chuàng)新研究中心主任，區(qū)域和城市(群)高質(zhì)量發(fā)展智庫首席專家，中國系統(tǒng)工程學(xué)會決策科學(xué)專業(yè)委員會主任委員。)
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