這項(xiàng)旨在刺激歐盟本土清潔技術(shù)制造業(yè)發(fā)展的提案會不會造成貿(mào)易壁壘?來自一線的中國企業(yè)和歐洲專家分享了各自的看法。
▲德國羅斯托克，Eno能源公司的一名員工在風(fēng)力渦輪機(jī)軸承上工作。圖片來源：Jens Büttner/ Alamy
業(yè)內(nèi)人士告訴中外對話，一項(xiàng)旨在提高歐盟本地清潔技術(shù)制造能力的新近提案基本不會給中國公司帶來直接影響。
該份名為《凈零工業(yè)法案》(Net Zero Industry Act)的提案意圖通過推動(dòng)本土制造來加強(qiáng)歐盟在風(fēng)力渦輪機(jī)、太陽能電池板、熱泵、碳捕獲與封存等技術(shù)領(lǐng)域的競爭力。它由歐盟主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)——?dú)W盟委員會于2023年3月16日正式提出。
中國新能源企業(yè)的消息人士告訴中外對話，歐盟想要在自身內(nèi)部建立完整的清潔能源制造業(yè)鏈會“很難”，尤其是歐盟希望借助其實(shí)現(xiàn)可再生能源目標(biāo)的話。他們還表示，中國企業(yè)已經(jīng)加快向其他海外市場擴(kuò)張，以減輕歐盟和美國可能推出的相關(guān)限制的影響。
歐洲分析人士一致認(rèn)為該法案不會對中國企業(yè)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，但給出了不同的理由。部分人士表示，該法案的目的是為歐盟清潔技術(shù)產(chǎn)業(yè)提供更好的政策環(huán)境，并非要“火力全開”地對付貿(mào)易伙伴。
也有人士指出，盡管該法案設(shè)定了到2030年至少40%的歐洲清潔技術(shù)由本地生產(chǎn)的目標(biāo)，但其措辭“模糊不清”。一位來自比利時(shí)的教授表示，提案“原則上”不會影響到中國企業(yè)，因?yàn)樗灰髿W盟的清潔技術(shù)生產(chǎn)商從當(dāng)?shù)毓?yīng)商那里采購一定數(shù)量的零部件。
綠色交易工業(yè)計(jì)劃的一部分
《凈零工業(yè)法案》和同日提出的《關(guān)鍵原材料法案》(Critical Raw Materials Act)都屬于一個(gè)名為《綠色交易工業(yè)計(jì)劃》的統(tǒng)領(lǐng)性計(jì)劃。
該計(jì)劃被廣泛視為歐盟對美國《通脹削減法案》(Inflation Reduction Act)的回應(yīng)，后者希望通過3690億美元的補(bǔ)貼提高美國本土清潔技術(shù)的制造能力。歐洲部分業(yè)內(nèi)人士擔(dān)心，這項(xiàng)去年8月簽署成為法律的美國法案會促使企業(yè)離開歐洲，到大西洋彼岸設(shè)立工廠。
但《凈零工業(yè)法案》并沒有采取提供大量補(bǔ)貼這一美式路線，而是側(cè)重于行政支持，例如，簡化綠色產(chǎn)業(yè)現(xiàn)面臨的官僚程序。
智庫E3G的高級政策顧問多米恩·萬格納希滕(Domien Vangenechten)告訴中外對話，這是因?yàn)闅W洲“本質(zhì)上更復(fù)雜”，而提供補(bǔ)貼通常不是歐盟層面的政策制定者可以決定的措施。此外，歐洲的“預(yù)算相當(dāng)有限”。
他說，正因如此，歐盟委員會正試圖為歐盟成員國在本國落實(shí)補(bǔ)貼和稅收激勵(lì)措施提供“空間”。
▲TESVOLT GmbH公司的技術(shù)人員。該公司是歐洲第一家電池“超級工廠”，位于德國薩克森-安哈爾特，專門為太陽能和風(fēng)能發(fā)電提供存儲解決方案。圖片來源：Waltraud Grubitzsch / Alamy
在該法案提出的一周前，歐盟委員會通過了一項(xiàng)新政，放寬了歐盟成員國向企業(yè)提供援助的一些規(guī)定。
根據(jù)他的說法，《臨時(shí)危機(jī)和過渡框架》為歐盟成員國在2025年底之前為本國的綠色技術(shù)制造業(yè)“提供更多支持創(chuàng)造了條件”。
他解釋道，“例如，(該框架)為(成員國向項(xiàng)目)給予稅收優(yōu)惠提供可能。它也使(成員國)能夠向項(xiàng)目提供等額補(bǔ)貼”，以抗衡這些項(xiàng)目原本可以從歐盟之外國家獲得的資金支持。
但他指出，該框架仍包含一些“限制條件”。例如，成員國必須證明補(bǔ)貼只會使其支持的項(xiàng)目更具競爭力，而不會為后者“帶來意外之財(cái)”。
根據(jù)偉凱律師事務(wù)所(White & Case)的說法，各國還必須證明外國補(bǔ)貼會導(dǎo)致相關(guān)項(xiàng)目離開歐盟，并且它們的援助不會導(dǎo)致企業(yè)從一個(gè)歐洲國家搬遷到另一個(gè)歐洲國家。
用《衛(wèi)報(bào)》的話說，放松國家援助規(guī)則相當(dāng)于歐盟“加快了與美國的綠色補(bǔ)貼競賽”。
法案將如何運(yùn)作?
《凈零工業(yè)法案》的基石是八項(xiàng)被確定為“戰(zhàn)略性”的凈零技術(shù)，它們包括太陽能、風(fēng)能、電池、碳捕獲和儲存;核能沒有列在其中。
該法案為這些戰(zhàn)略性技術(shù)設(shè)定了一個(gè)總體目標(biāo)：到2030年，歐盟在每項(xiàng)技術(shù)上的制造能力應(yīng)該接近或達(dá)到其年度部署需求的“至少40%”。
為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，法案羅列了一系列手段。比如，該法案力圖減輕綠色行業(yè)的行政“負(fù)擔(dān)”，并簡化項(xiàng)目許可程序——這些問題限制了歐洲某些行業(yè)的發(fā)展，如風(fēng)能。
“許多許可程序都由地方操作，它們可能也沒有數(shù)碼版，”歐洲風(fēng)能協(xié)會(WindEurope)的首席政策官皮埃爾·塔爾迪厄(Pierre Tardieu)告訴中外對話，“盡管人們想要更多的風(fēng)能，但完成這些繁復(fù)的行政環(huán)節(jié)所需的時(shí)間太長了?！?/p>
該法案還要求地方公共權(quán)力機(jī)構(gòu)在簽訂合同和進(jìn)行投標(biāo)排名時(shí)考慮“可持續(xù)性和韌性”這兩個(gè)指標(biāo)——而不僅僅是成本。
下一步，歐盟委員會、歐盟議會和歐洲理事會將對該法案的提案進(jìn)行三方商談。歐盟議會是歐盟的立法機(jī)構(gòu)，而歐洲理事會由歐盟各國的政府部長組成。
歐洲本土制造現(xiàn)實(shí)嗎?
2021年，中國是歐盟風(fēng)力渦輪機(jī)和太陽能電池板的最大進(jìn)口來源國。歐盟對中國太陽能電池板的依賴程度尤為明顯。歐盟的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2021年，歐盟總共進(jìn)口了價(jià)值近100億歐元的太陽能電池板，其中89%來自中國。
“我們對俄羅斯天然氣的依賴給我們帶來了很多教訓(xùn)。為取代這份依賴，我們不應(yīng)該轉(zhuǎn)而投向其他國家，并依賴它們生產(chǎn)太陽能電池板和其他技術(shù)。”歐盟內(nèi)部市場專員蒂埃里·布雷頓(Thierry Breton)在談到該法案時(shí)表示。
但中國的業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，歐盟發(fā)展本土制造鏈將非常困難，尤其是考慮到歐盟所面臨的、實(shí)現(xiàn)其氣候和能源目標(biāo)的壓力。
根據(jù)歐盟目前的目標(biāo)，到2030年，其總體能源消費(fèi)中“至少32%”將由可再生能源提供。同時(shí)，它還在考慮將這一比例提高到“至少40%”。就減排的整體目標(biāo)而言，歐盟計(jì)劃到2030年，在1990年的基礎(chǔ)上減少“至少55%”的溫室氣體排放。
一家中國太陽能電池板公司的高級主管告訴中外對話，該法案會對中國光伏制造企業(yè)的影響沒有那么嚴(yán)重。
其中一個(gè)原因是，中國的可再生能源企業(yè)正在加速進(jìn)軍中東、中亞和東歐等世界其他地區(qū)市場，為歐盟或美國可能采取的貿(mào)易措施做好準(zhǔn)備。
國際能源署(International Energy Agency)表示，中國在全球太陽能電池板所有關(guān)鍵生產(chǎn)鏈的市場份額都超過了80%。
▲江蘇省連云港市，工人們正在生產(chǎn)用于出口的太陽能光伏板。圖片來源：Cynthia Lee / Alamy
這位不愿透露姓名的消息人士表示，歐洲想要建立完整的本土太陽能電池板生產(chǎn)鏈難度比較大，因?yàn)樯a(chǎn)成本比較高，而且目前對中國企業(yè)的依賴也比較大。“即使建起來了，最后產(chǎn)品的價(jià)格也會很高” 該人士認(rèn)為。
消息人士稱，對中國企業(yè)影響不大的另一個(gè)原因是，該法案旨在防止歐洲的清潔能源產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到美國，而并非是為中國企業(yè)制造壁壘。
此外，如果歐盟希望所有環(huán)節(jié)都依賴本土制造，它“可能無法實(shí)現(xiàn)2030年的清潔能源裝機(jī)目標(biāo)”。
歐盟的目標(biāo)是到2030年實(shí)現(xiàn)近600吉瓦(GW)的太陽能光伏發(fā)電上網(wǎng)，這大約是2022年年底規(guī)模的三倍。
該消息人士進(jìn)一步解釋說，歐洲的工廠可能可以做太陽能板的一些中下游的產(chǎn)環(huán)節(jié)，比如電池片和組件，但是做不了上游的環(huán)節(jié)。
上述人士說，例如上游階段多晶硅的生產(chǎn)需要大量電力，“但歐洲的電比較貴”。
需要進(jìn)一步行動(dòng)
風(fēng)能產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出不同的景象：根據(jù)歐盟委員會的數(shù)據(jù)，目前歐盟產(chǎn)能可以滿足歐盟85%的風(fēng)能需求。
但是這個(gè)數(shù)字可能包括一些在中國生產(chǎn)的風(fēng)力渦輪機(jī)。
中國風(fēng)能協(xié)會的數(shù)據(jù)顯示，中國生產(chǎn)的風(fēng)電機(jī)組，包括國際品牌在華的產(chǎn)量，占到全球市場的三分之二以上。根據(jù)該協(xié)會的數(shù)據(jù)，以2021年擁有全球最大市場份額的丹麥風(fēng)力渦輪機(jī)制造商維斯塔斯為例，其中國制造基地每年的交付量在全部交付量中的占比超過了50%。
根據(jù)歐洲風(fēng)能協(xié)會(WindEurope)塔爾迪厄的說法，要實(shí)現(xiàn)其減排目標(biāo)，到2030年歐盟將需要440 吉瓦(GW)的風(fēng)能，使目前的產(chǎn)能翻一番。
中國主要風(fēng)力渦輪機(jī)制造商遠(yuǎn)景能源(Envision Energy)高級總監(jiān)顧理旻表示，該法案“暫時(shí)”不會對中國渦輪機(jī)制造商產(chǎn)生“太大”影響，因?yàn)闅W盟市場暫時(shí)不是各家的重點(diǎn)。
但他指出，“歐盟制造”需要財(cái)政激勵(lì)才能真正實(shí)現(xiàn)。“從長遠(yuǎn)來看，這取決于歐盟各國是否有進(jìn)一步利好本土制造的舉措，譬如大幅度補(bǔ)貼等。如果沒有的話，制造業(yè)可能很難留在歐盟。” 他告訴中外對話。
關(guān)注中國的分析師也持類似觀點(diǎn)。北京咨詢公司Trivium China的可再生能源分析師科西莫·里斯(Cosimo Ries)告訴中外對話：“設(shè)定雄心勃勃的目標(biāo)總是很容易。”
“但歐盟能否同時(shí)在如此多的行業(yè)成功建立起完整的供應(yīng)鏈和生產(chǎn)能力……一切還有待觀察?！?/p>
他補(bǔ)充說，歐盟計(jì)劃如何回應(yīng)希望到歐洲來開設(shè)工廠的中國公司，“將非常值得關(guān)注”。
歐洲的觀點(diǎn)
接受中外對話采訪的歐洲專家預(yù)計(jì)，該法案不會對中國企業(yè)產(chǎn)生重大影響。他們還認(rèn)為，中國公司未來應(yīng)該仍然可以在歐洲設(shè)立制造基地。
“我們可能會張開雙臂歡迎他們?！盓3G高級政策顧問萬格納希滕說。
然而，專家們對該法案中相關(guān)措施可能帶來的影響有不同看法，尤其是40%的基準(zhǔn)。
萬格納希滕將這一比例描述為歐盟的“意向目標(biāo)”(而非要求)，以確保歐盟在全球緊急情況和地緣政治緊張局勢下掌握這些清潔技術(shù)。
他說，從廣義上講，它指的是“涉及這些關(guān)鍵戰(zhàn)略性清潔技術(shù)的生產(chǎn)的方方面面”。
“這個(gè)40%的目標(biāo)指，比如在歐洲安裝了多少風(fēng)機(jī)，但也關(guān)乎每一個(gè)小組件，每一個(gè)生產(chǎn)出來并裝進(jìn)風(fēng)機(jī)的磁體。” 他解釋道。他表示如果其中一項(xiàng)技術(shù)沒有達(dá)到基準(zhǔn)，該目標(biāo)可能會在幾年內(nèi)進(jìn)行調(diào)整。
E3G駐布魯塞爾的貿(mào)易和氣候研究員伊格納西奧·阿羅尼茲·維拉斯科(Ignacio Arroniz Velasco)將這一行為解讀為歐盟采取行動(dòng)的信號，而不是對中國出口的威脅。
“中國企業(yè)不會失去進(jìn)入歐盟市場的機(jī)會。他們不會失去向安裝太陽能電池板的公司出售產(chǎn)品的可能性?！?阿羅尼茲說。
“不同之處在于，現(xiàn)在有一個(gè)明確的信號，表明歐洲也在參與清潔技術(shù)制造的競賽，而且它將帶著自己的工具參加這場競賽。”
▲德國聯(lián)邦教育及研究部部長和東巴伐利亞應(yīng)用技術(shù)大學(xué)的一名教授在2022年的新聞發(fā)布會上展示“德國氫能地圖”。這份地圖展示了德國氫能生產(chǎn)商、消費(fèi)者和“綠色氫能價(jià)值鏈”網(wǎng)絡(luò)。圖片來源：Christophe Gateau / Alamy
但一些專家認(rèn)為，國內(nèi)生產(chǎn)基準(zhǔn)可能被視為“貿(mào)易扭曲補(bǔ)貼”，這是世界貿(mào)易組織所禁止的。英國倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院的羅伯特·皮耶羅(Roberta Pierfederici)對此表示認(rèn)同。
皮耶羅是倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院格蘭瑟姆氣候變化與環(huán)境研究所的政策分析師。她表示，與《通脹削減法案》一樣，《凈零工業(yè)法案》在推動(dòng)私營部門創(chuàng)新方面“可能發(fā)揮強(qiáng)大作用”，但政府補(bǔ)貼的前景“可能引發(fā)全球貿(mào)易緊張”。
然而她表示，歐盟和美國之間的補(bǔ)貼競爭可能“加速綠色技術(shù)在中國和其他國家的發(fā)展和擴(kuò)散”，因?yàn)檫@樣的競爭會產(chǎn)生“知識溢出效應(yīng)”。
她預(yù)見到美國、歐盟和中國的潛在競爭，從長遠(yuǎn)看會促進(jìn)綠色技術(shù)成本的降低，因此會貢獻(xiàn)到全球氣候目標(biāo)。
其他專家的看法更具批判性。法案的草稿曾在最終提案公布前被泄露，位于布魯塞爾的布魯蓋爾研究所(Bruegel)表達(dá)了對“保護(hù)主義”的擔(dān)憂。
萊因哈特·維格勒斯(Reinhilde Veugelers)是比利時(shí)魯汶大學(xué)的教授，也是布魯蓋爾研究所和美國彼得森國際經(jīng)濟(jì)研究所的高級研究員。
維格勒斯對提案“相當(dāng)失望”，因?yàn)槲谋久枥L了“一幅模糊的畫面”。她說，該法案，尤其是40%的基準(zhǔn)，留下了“許多不明朗的地方”。
“也許他們只是想觀察一下，看看我們能走多遠(yuǎn)?” 她補(bǔ)充道，“或者目標(biāo)沒有實(shí)現(xiàn)的話，是否會換來更多的支持?”
“對中國來說，這無疑意味著(歐盟)市場沒有關(guān)閉。只是(產(chǎn)品)需要在當(dāng)?shù)厣a(chǎn)?！?/p>
她補(bǔ)充說，中國公司應(yīng)該仍然能夠在歐盟開設(shè)工廠。”從這個(gè)意義來說，這并不完全是保護(hù)主義。”
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