光伏用地政策正面臨愈發(fā)嚴(yán)峻的形勢。
進(jìn)入“十四五”之后，隨著18億畝耕地紅線政策以及國土三調(diào)的調(diào)整推進(jìn)，此前的光伏用地政策不再適用，行業(yè)一直等待新政策出臺，為項目推進(jìn)提供支撐。2023年3月，自然資源部、國家林業(yè)和草原局辦公室、國家能源局綜合司印發(fā)《關(guān)于支持光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)范用地管理有關(guān)工作的通知》，明確了光伏用地、用林、用草等相關(guān)規(guī)則。
某開發(fā)人員表示，新的用地政策比“十三五”時期要更嚴(yán)格了，但有規(guī)則可依對于投資企業(yè)來說就可以適當(dāng)?shù)囊?guī)避風(fēng)險，否則受用地影響，很多項目是無法推進(jìn)的，尤其是中東部以及西南部分林草、耕地較多的省份。
但實際上，由于光伏用地政策涉跨部門管理，在執(zhí)行過程中，各省甚至各地區(qū)的光伏用地政策卻不盡相同。筆者了解到，受18億畝耕地紅線以及占補(bǔ)平衡缺口較大等影響，某西北省份部分區(qū)域暫停了地面光伏電站的實施，其中包括風(fēng)光大基地項目。有知情人士透露，“主要是受林草政策的影響，甚至部分沙戈荒基地也暫停了推進(jìn)”。
根據(jù)筆者獲得一份該省份大基地推進(jìn)情況文件顯示，超過80%的項目存在項目推進(jìn)滯后的風(fēng)險，其中主要原因是受林草政策影響，項目場址需要重新調(diào)整優(yōu)化，包括前期手續(xù)辦理滯后等。
根據(jù)《第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報》，全國現(xiàn)有耕地19.18億畝，相比“二調(diào)”，10年間我國耕地面積減少了1.13億畝，部分省份由于耕地缺口較大，對光伏用地產(chǎn)生了直接影響。有開發(fā)人士反饋稱，該省份某項目在2022年申報的時候土地性質(zhì)還是荒地，到項目面臨開工的時候，為完成占補(bǔ)平衡考核指標(biāo)，該地塊被調(diào)整成一般農(nóng)田，地方政府要求按照6-7萬/畝全面積征收耕地占補(bǔ)平衡補(bǔ)償費。
除了上述問題之外，在光伏電站投資開發(fā)過程中，行業(yè)人士發(fā)現(xiàn)，國土三調(diào)數(shù)據(jù)與各地的林草部門系統(tǒng)數(shù)據(jù)并不一致，“相同的一個地塊，在不同部門的系統(tǒng)里分屬于各不相同的土地性質(zhì)，目前這種情況前期開發(fā)的時候很常見”。
這一問題并不是個例，近日，山西省林業(yè)和草原局官網(wǎng)就“三調(diào)數(shù)據(jù)和林保數(shù)據(jù)不一致時應(yīng)該參考哪個數(shù)據(jù)”進(jìn)行回復(fù)，稱“三調(diào)”及年度國土變更調(diào)查新進(jìn)林地，尚未納入林地保護(hù)利用規(guī)劃范圍的，由縣級林業(yè)行政主管部門根據(jù)現(xiàn)地調(diào)查結(jié)果確定。
實際上，在4月6日，自然資源部、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于以第三次全國國土調(diào)查成果為基礎(chǔ)明確林地管理邊界規(guī)范林地管理的通知》，明確以“三調(diào)”成果為統(tǒng)一底版，以國土空間規(guī)劃及“三區(qū)三線”劃定成果為依據(jù)，綜合考慮地類來源的合理性、合法性，科學(xué)合理明確林地管理邊界，規(guī)范林地管理。
但在執(zhí)行過程中，行業(yè)發(fā)現(xiàn)，三調(diào)成果并沒有一個公開渠道發(fā)布，尤其是涉及到具體地塊的土地性質(zhì)，“三調(diào)成果圖都只能偷偷瞄一眼，部分地塊的土地性質(zhì)可能跟實際情況差別很大”。
也有行業(yè)人士反饋稱，為了滿足占補(bǔ)平衡以及耕地紅線的要求，“山頂上種水稻、籃球場上種水稻”都成了方案。
針對用地問題，今年5月25日，國家能源局發(fā)布《<關(guān)于促進(jìn)新時代新能源高質(zhì)量發(fā)展的實施方案>案例解讀》第四、五章，就光伏用地稅費問題、土地性質(zhì)等問題闡述了行業(yè)現(xiàn)狀。
上述文件指出，新能源項目土地供應(yīng)與建設(shè)資格信息不對稱是項目落地難的重要原因。能源企業(yè)經(jīng)申請批復(fù)（核準(zhǔn)、備案）程序，獲得了項目建設(shè)資格，但受生態(tài)紅線、土地類型、地形地貌等限制無法獲取用地審批或用地面積不足，導(dǎo)致新能源項目建設(shè)資格獲批與土地供應(yīng)的矛盾和不匹配時有發(fā)生，客觀上影響了新能源項目建設(shè)的落地效率，增加項目成本并延長開發(fā)周期。在各單位協(xié)同管理機(jī)制方面，自然資源管理部門加快推進(jìn)國土空間規(guī)劃“一張圖”，以國土三調(diào)土地類型及其面積為基礎(chǔ)，建立覆蓋國家、省、地、縣四級國土調(diào)查數(shù)據(jù)庫的全國統(tǒng)一國土空間基礎(chǔ)信息平臺，推進(jìn)政府部門之間的數(shù)據(jù)共享以及政府與社會之間的信息交互。
文件提出建議，將新能源項目的空間信息按規(guī)定納入國土空間規(guī)劃“一張圖”，有助于解決新能源開發(fā)的土地問題。
可以確定的是，隨著我國光伏電站裝機(jī)的快速增加，光伏用地正進(jìn)入一個愈發(fā)緊張的形勢，如何拓展合理空間需求已經(jīng)成為行業(yè)亟待解決的問題。正因如此，今年以來行業(yè)在探索分布式光伏+的需求逐步多樣化，海上光伏也在逐漸規(guī)模化起步，為光伏發(fā)展的新空間奠定基礎(chǔ)。但與此同時，如何合理規(guī)范常規(guī)光伏用地政策，保障土地合法合規(guī)以及合理的利用，開拓光伏用地的新空間，仍是當(dāng)前亟待解決的問題，當(dāng)下眾說紛紜的用地政策顯然無法提供支撐。
來源：光伏們
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