全國(guó)人大代表曹仁賢：加快制定完善并頒布實(shí)施能源法

曹仁賢表示，作為為能源高質(zhì)量發(fā)展建坐標(biāo)、指方向的綱領(lǐng)性上位法的《中華人民共和國(guó)能源法》長(zhǎng)期缺位，使能源單行法之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，也無(wú)法處理能源四個(gè)革命、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化發(fā)展進(jìn)程中的各種問(wèn)題。特別是我國(guó)提出碳中和目標(biāo)以后，以清潔低碳、安全高效為宗旨的能源戰(zhàn)略，必須要有更高層面的能源法來(lái)統(tǒng)領(lǐng)。對(duì)此，曹仁賢建議：

一、將《中華人民共和國(guó)能源法》列入全國(guó)人大常委會(huì)2021年立法計(jì)劃

目前全國(guó)人大常委會(huì)暫未將能源法列入2021年立法計(jì)劃。建議相關(guān)部門將能源法列入2021年立法計(jì)劃，并優(yōu)先安排提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。

二、建議國(guó)務(wù)院能源主管部門、法律主管部門加快完成《中華人民共和國(guó)能源法能源法（草案）》起草工作，并盡快頒布實(shí)施

目前《中華人民共和國(guó)能源法（征求意見(jiàn)稿）》向社會(huì)征求意見(jiàn)已近一年時(shí)間，建議國(guó)務(wù)院法律主管部門、能源主管部門在充分聽(tīng)取各方意見(jiàn)后，加快完成《中華人民共和國(guó)能源法（草案）起草工作，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議并頒布實(shí)施。

曹仁賢表示，目前全國(guó)碳市場(chǎng)存在僅覆蓋發(fā)電行業(yè)，對(duì)年排放2.6萬(wàn)噸二氧化碳當(dāng)量（綜合能源消費(fèi)量約1萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤）以下企業(yè)不納入考核，納入企業(yè)碳排放基準(zhǔn)值核算過(guò)于寬松，配額清繳義務(wù)設(shè)定上限，對(duì)地方分配配額缺乏監(jiān)督機(jī)制等問(wèn)題，導(dǎo)致對(duì)納入監(jiān)管的企業(yè)減排約束力極其有限，甚至都拿到了“免死金牌”，這和目前減碳降污的緊迫形勢(shì)背離。對(duì)此，曹仁賢建議：

一、從嚴(yán)核算碳排放基準(zhǔn)值，盡快、逐步降低碳排放配額免費(fèi)比例

現(xiàn)行碳排放基準(zhǔn)值以行業(yè)平均值作為核算標(biāo)準(zhǔn)，建議盡快下調(diào)基準(zhǔn)值，以市場(chǎng)手段推動(dòng)行業(yè)技術(shù)進(jìn)步，提高企業(yè)減排積極性。

目前歐盟配額免費(fèi)比例為90%，廣東省地方碳市場(chǎng)配額免費(fèi)比例為95%-97%，剩余配額均采取拍賣等方式有償分配。建議下一年度碳排放配額免費(fèi)比例設(shè)定為97%，后期逐年降低至90%，剩余配額以拍賣等方式有償分配。

二、擴(kuò)大全國(guó)碳市場(chǎng)覆蓋行業(yè)和取消納入企業(yè)門檻

建議盡快將石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙、民航等重點(diǎn)行業(yè)納入全國(guó)碳市場(chǎng)交易體系，不再設(shè)立年排放2.6萬(wàn)噸二氧化碳當(dāng)量門檻，避免大量中小企業(yè)排放不受約束，造成碳排放公平義務(wù)的缺失。

三、取消配額履約缺口上限值為企業(yè)碳排放量的20%的規(guī)定

按照《2019-2020年全國(guó)碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實(shí)施方案（發(fā)電行業(yè)）》的規(guī)定，企業(yè)配額缺口占其排放量比例超過(guò)20%時(shí)，其配額清繳義務(wù)最高為其獲得的免費(fèi)配額量加20%的經(jīng)核查排放量。此規(guī)定違背了以經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)碳減排初衷，也不利于高污染高排放企業(yè)淘汰退出。建議取消上限值，促使高污染高排放企業(yè)逐步退出，推動(dòng)我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

四、建立健全對(duì)地方分配配額的監(jiān)督機(jī)制

目前企業(yè)配額由地方生態(tài)環(huán)境主管部門予以分配，現(xiàn)階段一些地方排放大戶仍是地方支柱企業(yè)，為防止地方對(duì)高排放企業(yè)擅自增加配額予以保護(hù)，建議國(guó)家生態(tài)環(huán)境主管部門建立定期檢查和聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)核查等監(jiān)督機(jī)制，保證配額分配公開公平公正。

曹仁賢表示，以光伏、風(fēng)電等可再生能源替代化石能源，將是實(shí)現(xiàn)我國(guó)碳中和目標(biāo)的最關(guān)鍵路徑。但是，由于國(guó)家實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，一些地方因生態(tài)保護(hù)的高壓政策，出現(xiàn)“一刀切”現(xiàn)象，導(dǎo)致很多光伏、風(fēng)電項(xiàng)目落地難，一些光伏、風(fēng)電項(xiàng)目甚至被拆除，導(dǎo)致生態(tài)浪費(fèi)。對(duì)此，曹仁賢提出以下建議：

一、出臺(tái)專項(xiàng)政策，統(tǒng)籌推進(jìn)可再生能源與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，加大可再生能源推廣應(yīng)用

面對(duì)巨大的減排壓力，可再生能源推廣勢(shì)在必行，需要多方形成合力。生態(tài)環(huán)境改善既要算“小賬”，不留死角，也要算“大帳”，即目前我國(guó)化石能源消耗帶來(lái)的碳排放和污染還非常嚴(yán)峻，需要拿出大刀闊斧的能源革命舉措，因此建議生態(tài)環(huán)境部出臺(tái)專項(xiàng)政策，明確在經(jīng)過(guò)科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，允許在生態(tài)紅線范圍內(nèi)非核心區(qū)域建設(shè)可再生能源發(fā)電項(xiàng)目。項(xiàng)目建設(shè)遵循生態(tài)優(yōu)先、綜合利用、持續(xù)發(fā)展的原則,通過(guò)生態(tài)與產(chǎn)業(yè)結(jié)合的模式，實(shí)現(xiàn)可再生能源產(chǎn)業(yè)與農(nóng)林牧漁、旅游休閑等深度融合，統(tǒng)籌推進(jìn)我國(guó)可再生能源推廣應(yīng)用與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、針對(duì)光伏發(fā)電項(xiàng)目，簡(jiǎn)化審批流程，加快審批效率

由于光伏發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)周期短（一般不超過(guò)6個(gè)月），且能源主管部門對(duì)項(xiàng)目投運(yùn)時(shí)間又有嚴(yán)格要求。建議各級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門，對(duì)光伏發(fā)電項(xiàng)目的環(huán)境評(píng)價(jià)批復(fù)和環(huán)保驗(yàn)收批復(fù)，特事特辦，簡(jiǎn)化審批流程，加快審批速度，為加快我國(guó)可再生能源開發(fā)利用保駕護(hù)航。

曹仁賢表示，隨著我國(guó)3060碳中和生態(tài)目標(biāo)行動(dòng)方案的落地，我國(guó)能源結(jié)構(gòu)性問(wèn)題和節(jié)能減排之間的矛盾日益突出，可再生能源發(fā)展不充分的瓶頸也逐步顯現(xiàn)，初步預(yù)測(cè)，到2030年我國(guó)全社會(huì)用電量將超過(guò)11萬(wàn)億千瓦時(shí)，光伏、風(fēng)電等可再生能源將大規(guī)模替代化石能源，按照2030年非化石能源占比25%計(jì)算，預(yù)計(jì)2030年光伏、風(fēng)電總裝機(jī)規(guī)模將接近20億千瓦，目前缺口巨大。近年來(lái)，因種種用地限制導(dǎo)致光伏、風(fēng)電項(xiàng)目土地供給不足，光伏、風(fēng)電大規(guī)模開發(fā)土地“卡脖子”問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)。對(duì)此，曹仁賢建議：

一、合理論證國(guó)土空間規(guī)劃，給光伏、風(fēng)電預(yù)留足夠的發(fā)展空間

光伏、風(fēng)電作為可再生能源，是綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)，項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期間不僅不會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成傷害，各類“新能源+”的創(chuàng)新應(yīng)用模式反而可以防風(fēng)固沙、涵養(yǎng)水源、改善當(dāng)?shù)卮嗳跎鷳B(tài)系統(tǒng)。因此建議在土地空間利用規(guī)劃中，統(tǒng)籌考慮新能源用地空間，科學(xué)合理論證生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控三條邊界，有序布局，為新能源項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展預(yù)留、騰挪空間，支持項(xiàng)目建設(shè)。

二、加大推廣農(nóng)光互補(bǔ)，出臺(tái)專項(xiàng)政策，加大土地供給，支持光伏發(fā)展

（國(guó)土資規(guī)〔2017〕8號(hào)）文件中明確提出，在落實(shí)各省建設(shè)要求、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、明確監(jiān)管措施的前提下，支持使用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地開展光伏復(fù)合型項(xiàng)目建設(shè)。光伏發(fā)電方陣區(qū)為20年臨時(shí)租賃用地，一方面不改變土地性質(zhì)，不硬化土地，不破壞耕作層，項(xiàng)目壽命期結(jié)束后完全可以恢復(fù)土地原貌；另一方面農(nóng)光互補(bǔ)項(xiàng)目通過(guò)抬高支架高度、增大組件陣列行間距等措施，實(shí)現(xiàn)了光伏+農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)融合，在農(nóng)用地不拋荒、不撂荒的同時(shí)還實(shí)現(xiàn)立體化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提升農(nóng)用地利用效率，增加農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利潤(rùn)。但目前很多省份并沒(méi)有按照文件推廣執(zhí)行，尚未出臺(tái)具體的農(nóng)光互補(bǔ)建設(shè)要求和標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致農(nóng)光互補(bǔ)項(xiàng)目落地難；同時(shí)在嚴(yán)查耕地“非農(nóng)化”的大背景下，很多省市對(duì)于農(nóng)光互補(bǔ)類項(xiàng)目支持力度不足。建議自然資源部督辦相關(guān)省份加快出臺(tái)專項(xiàng)政策，落實(shí)農(nóng)光互補(bǔ)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；放寬農(nóng)用地建設(shè)光伏項(xiàng)目限制條件，明確除基本農(nóng)田外，一般耕地、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)、糧食生產(chǎn)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)等農(nóng)用地在切實(shí)落實(shí)農(nóng)光互補(bǔ)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的前提下均予以支持，此舉既為光伏發(fā)展提供更大的土地空間，又同時(shí)起到階段性保護(hù)土地作用。

三、建立光伏、風(fēng)電用地“負(fù)面清單”，明確土地利用核心限制性條件，進(jìn)一步放開光伏、風(fēng)電用地限制

除農(nóng)光互補(bǔ)類項(xiàng)目以外，光伏、風(fēng)電用地中還頻頻遇到林地、草地、濕地等多種土地利用限制性條件。雖然有相關(guān)光伏用林的（林資發(fā)〔2015〕153號(hào)）及風(fēng)電用林的（林資發(fā)〔2019〕17號(hào)）等政策支持，但各地在遇到相關(guān)用地審批條件時(shí)標(biāo)準(zhǔn)不一、流程冗長(zhǎng)，也限制了項(xiàng)目選址以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展。建議自然資源部門建立光伏、風(fēng)電項(xiàng)目用地的“負(fù)面清單”，如基本農(nóng)田、基本草原、有林地、國(guó)家級(jí)公益林、國(guó)際/國(guó)家級(jí)重要濕地，放開“負(fù)面清單”以外的光伏、風(fēng)電用地限制，增加土地供給范圍，促進(jìn)光伏、風(fēng)電產(chǎn)業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展。

四、針對(duì)光伏、風(fēng)電項(xiàng)目建設(shè)用地部分，安排專項(xiàng)指標(biāo)，不納入地方建設(shè)用地總規(guī)模管理

目前光伏、風(fēng)電項(xiàng)目建設(shè)用地部分審批流程復(fù)雜、審批時(shí)間長(zhǎng)，甚至受地方建設(shè)用地總規(guī)模限制，長(zhǎng)時(shí)間無(wú)法取得建設(shè)用地指標(biāo)，嚴(yán)重影響了光伏、風(fēng)電發(fā)展。建議單列光伏、風(fēng)電項(xiàng)目的建設(shè)用地指標(biāo)，不納入地方年度建設(shè)用地總規(guī)模管理，為光伏、風(fēng)電大規(guī)模開發(fā)提供用地保障的綠色通道。