輸配電價(jià)改革的難點(diǎn)在于輸配電價(jià)政策的兩端，前端要解決信息不對稱問題，實(shí)現(xiàn)成本信息的準(zhǔn)確有效披露;后端要實(shí)現(xiàn)輸配電價(jià)的切實(shí)落地，這不僅取決于輸配電價(jià)本身的合理性，還取決于各領(lǐng)域改革政策的協(xié)調(diào)性。
日前，國家發(fā)改委修訂出臺了《省級電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法》和《區(qū)域電網(wǎng)輸電價(jià)格定價(jià)辦法》，以持續(xù)推進(jìn)電價(jià)改革，進(jìn)一步提升輸配電價(jià)核定的規(guī)范性、合理性，完善輸配電價(jià)定價(jià)機(jī)制。
輸配電價(jià)改革是本輪電力體制改革的核心任務(wù)之一。當(dāng)前，輸配電價(jià)改革已進(jìn)入第二監(jiān)管周期。在總結(jié)上一監(jiān)管周期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，國家發(fā)改委分別對2016年發(fā)布的《省級電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法》、2017年發(fā)布的《區(qū)域電網(wǎng)輸電價(jià)格定價(jià)辦法》進(jìn)行了修訂。新版《辦法》較舊版有何改進(jìn)?又能在多大程度上助推輸配電價(jià)改革進(jìn)程?
核價(jià)細(xì)則更加完善
國家發(fā)改委在對新版定價(jià)辦法的官方解讀中指出，《省級電網(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法》的修訂主要體現(xiàn)在強(qiáng)化合理約束、細(xì)化核價(jià)范圍、優(yōu)化電價(jià)結(jié)構(gòu)、實(shí)化監(jiān)測制度四個(gè)方面;《區(qū)域電網(wǎng)輸電價(jià)格定價(jià)辦法》則主要強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步厘清區(qū)域電網(wǎng)輸電價(jià)格定義范圍、明確核價(jià)規(guī)則、改進(jìn)核價(jià)方法、完善核價(jià)公式。
具體在核價(jià)范圍和核價(jià)方法上，新版辦法較舊版更為完善?！妒〖夒娋W(wǎng)輸配電價(jià)定價(jià)辦法》明確省級電網(wǎng)輸配電價(jià)與區(qū)域電網(wǎng)輸電價(jià)格的邊界、省內(nèi)用戶和“網(wǎng)對網(wǎng)”省外購電用戶對省級電網(wǎng)準(zhǔn)許收入的分擔(dān)責(zé)任等，以體現(xiàn)“誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則，提供合理過網(wǎng)費(fèi)信號;《區(qū)域電網(wǎng)輸電價(jià)格定價(jià)辦法》完善了容量電費(fèi)和電量電費(fèi)比例的計(jì)算方法，由采用物理指標(biāo)調(diào)整為采用成本指標(biāo)，以體現(xiàn)成本加成原則，增強(qiáng)定價(jià)的準(zhǔn)確性和可操作性。
“我認(rèn)為在具體核算方法上，新版相比前版確有明顯進(jìn)步之處，特別是在成本分?jǐn)偟膯栴}上，更加遵循經(jīng)濟(jì)原則，更具合理性。”中國社會科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員馮永晟告訴記者，“在此基礎(chǔ)上，我個(gè)人更加關(guān)心的是成本信息的準(zhǔn)確性，以及激勵性因素的設(shè)計(jì)。”
“新版定價(jià)辦法最大的亮點(diǎn)，我認(rèn)為在于對電網(wǎng)企業(yè)從事的壟斷業(yè)務(wù)和競爭業(yè)務(wù)開始進(jìn)行區(qū)分。”一位不愿具名的電力行業(yè)專家對記者表示，“新版辦法對于近年出現(xiàn)的明顯從屬于競爭業(yè)務(wù)范圍的成本，在核價(jià)中予以剔除，這是很大的進(jìn)步，也是降低成本的重要措施。不足之處主要體現(xiàn)在整個(gè)文件仍然存在過多的原則性、方向性表述，應(yīng)當(dāng)逐漸形成體系。”
交叉補(bǔ)貼“頑疾”仍難解
雖然新版定價(jià)辦法較舊版有了諸多改進(jìn)，但在廣為關(guān)注的交叉補(bǔ)貼問題上，新版辦法也只提出要“分用戶類別輸配電價(jià)，應(yīng)以分電壓等級輸配電價(jià)為基礎(chǔ)，綜合考慮政策性交叉補(bǔ)貼、用戶負(fù)荷特性等因素統(tǒng)籌核定”“根據(jù)各省具體情況，逐步縮減不同地區(qū)、不同電壓等級、不同類型用戶間的交叉補(bǔ)貼”等指導(dǎo)性意見，仍未給出具體的解決路徑。多位受訪專家對記者表示，交叉補(bǔ)貼問題對輸配電價(jià)改革造成了一定影響。
“交叉補(bǔ)貼的問題遲遲不解決，為輸配電價(jià)落地制造了許多現(xiàn)實(shí)的麻煩。”上述專家稱，“工商業(yè)用戶與被補(bǔ)貼用戶的用電量比例是動態(tài)的，而電網(wǎng)企業(yè)的考核機(jī)制與輸配電價(jià)核定周期并不重合。每當(dāng)市場運(yùn)行過程中工商業(yè)與被補(bǔ)貼用戶的用電量比例低于預(yù)測，補(bǔ)貼來源不足，電網(wǎng)企業(yè)對執(zhí)行輸配電價(jià)就會變得不積極，或者另想辦法。”
“交叉補(bǔ)貼問題確實(shí)非常棘手。”馮永晟表示，“如果只依靠電價(jià)政策調(diào)整，那么除非能夠允許居民電價(jià)上漲，否則交叉補(bǔ)貼問題目前得不到解決。”
馮永晟指出，在居民電價(jià)長期享受補(bǔ)貼的前提下，需要解決交叉補(bǔ)貼的來源和途徑。“單就輸配電價(jià)政策落地而言，如果交叉補(bǔ)貼采用'明補(bǔ)'的方式，不會對政策落地構(gòu)成明顯制約。實(shí)際上，交叉補(bǔ)貼最大的問題在于扭曲了電價(jià)結(jié)構(gòu)，從這個(gè)意義上說，如果能以財(cái)政補(bǔ)貼形式，將交叉補(bǔ)貼從電價(jià)中剝離，或許是更好的選擇。”
改革面臨多項(xiàng)現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)
“輸配電價(jià)改革的難點(diǎn)在于輸配電價(jià)政策的兩端，前端要解決信息不對稱問題，實(shí)現(xiàn)成本信息的準(zhǔn)確有效披露;后端要實(shí)現(xiàn)輸配電價(jià)的切實(shí)落地，這不僅取決于輸配電價(jià)本身的合理性，還取決于各領(lǐng)域改革政策的協(xié)調(diào)性。”馮永晟表示，目前輸配電價(jià)改革的推進(jìn)正面臨多方挑戰(zhàn)。
成本信息的真實(shí)是核定電價(jià)的基礎(chǔ)，但現(xiàn)實(shí)情況是，電網(wǎng)公司存在許多社會責(zé)任性質(zhì)的低效益資產(chǎn)，以及輸、變、配電資產(chǎn)間復(fù)雜的關(guān)系，這使得外部人員很難核算出電網(wǎng)公司準(zhǔn)確的成本信息，甚至有觀點(diǎn)認(rèn)為電網(wǎng)公司的各項(xiàng)成本、資產(chǎn)由于種種原因，沒有執(zhí)行會計(jì)核算要求，就像是一本“糊涂賬”。
“'糊涂賬'其實(shí)還談不上。輸配電價(jià)改革在實(shí)踐工作中總歸會存在不能量化、拆分的部分，然而目前這部分占得比例有些過高了。”上述專家直言，“主要原因一是電網(wǎng)的規(guī)劃沒有跟核價(jià)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，規(guī)劃不以電價(jià)水平為約束條件;二是自然壟斷環(huán)節(jié)的電網(wǎng)企業(yè)仍有比例較高的競爭業(yè)務(wù);三是交叉補(bǔ)貼的種類呈上升趨勢。”
該專家建議，輸配電價(jià)改革應(yīng)盡快解決交叉補(bǔ)貼問題，輸配電價(jià)核定要更加強(qiáng)調(diào)功能和效率，并與現(xiàn)貨市場設(shè)計(jì)緊密結(jié)合。“輸配電價(jià)改革也是漸進(jìn)的過程，需要監(jiān)管人員逐漸豐富經(jīng)驗(yàn)、提高水平，我們目前還是起步階段，要做的工作很多。”
“輸配電價(jià)改革既承擔(dān)著完善電網(wǎng)定價(jià)機(jī)制的重任，又承擔(dān)著降低電網(wǎng)環(huán)節(jié)成本、提升電網(wǎng)環(huán)節(jié)效率的問題。受制于國資監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管之間的體制關(guān)系，輸配電價(jià)改革在定價(jià)政策的選擇上仍需要有更加科學(xué)合理的權(quán)衡與比較。”馮永晟說。
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