通過(guò)行政手段形成“一企主一省”的煤電壟斷業(yè)態(tài)，將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)化為企業(yè)內(nèi)部的統(tǒng)籌管理，有“回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的老路”之嫌
中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》(中發(fā)9號(hào)文)發(fā)布已逾五載，中國(guó)電力市場(chǎng)化改革正進(jìn)入深水區(qū)。2019年全國(guó)市場(chǎng)化交易電量約2.8萬(wàn)億千瓦時(shí)，占全社會(huì)用電量比例超過(guò)三分之一，絕大多數(shù)通過(guò)中長(zhǎng)期交易完成。2020年以來(lái)，八個(gè)電力現(xiàn)貨試點(diǎn)紛紛鳴鑼，目前正在實(shí)踐連續(xù)試運(yùn)行與試結(jié)算。盡管試點(diǎn)建設(shè)中暴露出各種問(wèn)題，但大多正在妥善解決，市場(chǎng)化改革篳路藍(lán)縷、蹣跚向前。但近日國(guó)資委出臺(tái)《中央企業(yè)煤電資源區(qū)域整合試點(diǎn)方案》(下稱《方案》)，提出整合煤電資源，在西北電網(wǎng)的甘肅、陜西、新疆、青海、寧夏五省區(qū)形成“一家央企一個(gè)省區(qū)”的格局，明顯偏離了電力市場(chǎng)化改革的大方向。
“一企主一省”并非良藥
在國(guó)資委下發(fā)的《方案》中，將西北五省份列為煤電區(qū)域重組的第一批試點(diǎn)，以華能主甘肅、大唐主陜西、華電主新疆、國(guó)電投主青海、國(guó)能投主寧夏，開(kāi)展煤電廠的發(fā)電資源整合。其目的在于：通過(guò)發(fā)電企業(yè)間的橫向整合，減少同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，淘汰落后煤電產(chǎn)能，提高設(shè)備利用小時(shí)數(shù)，減少虧損，降低煤電企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率。
可以看出，國(guó)資委此舉將西北火電企業(yè)虧損的癥結(jié)歸于“同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)”，力圖抑制競(jìng)爭(zhēng)，營(yíng)造更好的發(fā)電企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境，所開(kāi)出的藥方是分省“整合割據(jù)”，實(shí)現(xiàn)火電企業(yè)的省域壟斷。盡管有發(fā)電集團(tuán)人士辯解稱西北各省的火電市場(chǎng)份額并不大，整合并未形成絕對(duì)壟斷，但事實(shí)上單寡頭之勢(shì)已成。這種期望以壟斷來(lái)提升發(fā)電企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益的做法，未必是一劑良藥!反而可能擾亂市場(chǎng)秩序!
目前，中國(guó)火電企業(yè)多經(jīng)營(yíng)困難，這是多因素造成的，其核心在于供需關(guān)系的變化與價(jià)格信號(hào)的缺失。首先，近年來(lái)中國(guó)全社會(huì)用電量增速放緩，需求不旺，而在能源轉(zhuǎn)型的大背景下，按國(guó)家政策享有優(yōu)先發(fā)電權(quán)的新能源發(fā)展迅猛，在一定程度上“吃”掉了火電的發(fā)電份額，供需雙向夾擊，讓火電雪上加霜。
然而，這種供需形勢(shì)的深刻變化并未即時(shí)傳遞到火電企業(yè)的規(guī)劃建設(shè)上。在計(jì)劃模式下，火電設(shè)備在被批復(fù)建設(shè)之后即可獲得平均的發(fā)電份額，享受可預(yù)期的當(dāng)?shù)貥?biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)，量、價(jià)均有保障。但2015年電力市場(chǎng)化改革之后，計(jì)劃的“糧票”被逐漸取消，量?jī)r(jià)都需要通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)獲取。由于缺乏對(duì)市場(chǎng)大環(huán)境的清醒認(rèn)識(shí)，又缺失市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，使得部分火電廠在競(jìng)爭(zhēng)中逐漸掉隊(duì)。
火電企業(yè)目前的艱難局面早有先兆，2013年至2015年全國(guó)火電利用小時(shí)數(shù)由4850小時(shí)跌至4200小時(shí)，跌幅超過(guò)10%，表明全國(guó)范圍的火電產(chǎn)能已呈現(xiàn)過(guò)剩趨勢(shì)。然而在未來(lái)需求增長(zhǎng)預(yù)期悲觀的前景下，火電的新增投資并未減速，年新增裝機(jī)容量由2013年的41.8GW增至2015年的66.8GW，為十年內(nèi)新增火電裝機(jī)容量的頂峰。這些新投資的火電設(shè)施，成為目前“壓垮駱駝的最后一根稻草”。
2015年電力市場(chǎng)化改革后，供需形勢(shì)的變化逐漸反映在下降的價(jià)格信號(hào)上，讓發(fā)電側(cè)的投資沖動(dòng)得到了有效抑制。山西、甘肅、青海等省份連續(xù)幾年投資“剎車”，2018年、2019年全國(guó)新增火電裝機(jī)容量再次回落到約40GW，在一定程度上緩解了存量火電機(jī)組的生存壓力，市場(chǎng)調(diào)節(jié)“無(wú)形的手”正緩慢發(fā)揮作用。
因此，在目前電力市場(chǎng)化改革深化的節(jié)骨眼上，實(shí)施火電企業(yè)的橫向整合政策，將對(duì)來(lái)之不易的市場(chǎng)調(diào)節(jié)成果產(chǎn)生沖擊。發(fā)電企業(yè)經(jīng)過(guò)橫向整合，形成“一企主一省”的模式，雖然能在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)國(guó)企競(jìng)爭(zhēng)力的“賬面提升”，但偏離了“積極構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)體系”這一新時(shí)代能源發(fā)展戰(zhàn)略，弊大于利。一方面，通過(guò)行政手段為火電企業(yè)營(yíng)造壟斷局面，會(huì)扭曲市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)，給后續(xù)的投資建設(shè)帶來(lái)錯(cuò)誤的引導(dǎo)，進(jìn)一步誘發(fā)供需失衡。另一方面，人為抬升了市場(chǎng)價(jià)格，將給落后產(chǎn)能以“喘息之機(jī)”，在習(xí)慣于“做大”而不是“做強(qiáng)”的思維下，可能優(yōu)先選擇繼續(xù)“做大”。那么，沒(méi)有淘汰落后產(chǎn)能，提高設(shè)備發(fā)電利用小時(shí)數(shù)從何談起?提高發(fā)電資產(chǎn)效率又從何談起?
行政再造壟斷動(dòng)搖市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)根基
5月11日，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》。文件指出，應(yīng)“深化以政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、特許經(jīng)營(yíng)、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革”，并專門針對(duì)電力市場(chǎng)化改革，指出應(yīng)“加快實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)市場(chǎng)化，切實(shí)打破行政性壟斷，防止市場(chǎng)壟斷。構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的電力市場(chǎng)，有序放開(kāi)發(fā)用電計(jì)劃和競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)電價(jià)，提高電力交易市場(chǎng)化程度”。在早前的能源法(征求意見(jiàn)稿)的第十四條中，更是明確規(guī)定“國(guó)家堅(jiān)持發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)機(jī)制，在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域形成主要由市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機(jī)制，建立有效的能源監(jiān)管體系”。
發(fā)電行業(yè)并不屬于自然壟斷環(huán)節(jié)，這一點(diǎn)已是行業(yè)與學(xué)界的共識(shí)。自2002年5號(hào)文到2015年的9號(hào)文，貫穿電改過(guò)程的主旋律一直是“放開(kāi)兩頭、監(jiān)管中間”，其中重中之重就是放開(kāi)發(fā)電側(cè)競(jìng)爭(zhēng)，培育獨(dú)立的市場(chǎng)主體，著力構(gòu)建主體多元、競(jìng)爭(zhēng)有序的電力交易格局。
因此，通過(guò)行政手段形成“一企主一省”的煤電壟斷業(yè)態(tài)，將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)化為企業(yè)內(nèi)部的統(tǒng)籌管理，有“回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的老路”之嫌。此舉勢(shì)必抬高電價(jià)，不利于貫徹國(guó)務(wù)院降低終端電價(jià)，助力實(shí)體經(jīng)濟(jì)疫后復(fù)蘇的決策。同時(shí)這種做法的合法性也值得探討?！斗磯艛喾ā访魑囊?guī)定“禁止行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力，制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定”。
發(fā)電側(cè)壟斷的嚴(yán)重危害早有前車之鑒。上世紀(jì)90年代，英國(guó)電力市場(chǎng)成立之初，分別將60%與40%的發(fā)電裝機(jī)配置給了兩家發(fā)電集團(tuán)公司，形成了雙寡頭市場(chǎng)。在后續(xù)的電力市場(chǎng)運(yùn)行中，電價(jià)幾乎完全被這兩家發(fā)電商操縱，市場(chǎng)很快無(wú)以為繼。英國(guó)政府被迫對(duì)其拆分，逐漸從雙寡頭稀釋到六大發(fā)電集團(tuán)，目前最大的發(fā)電集團(tuán)市場(chǎng)份額不超過(guò)20%，英國(guó)電力市場(chǎng)的充分競(jìng)爭(zhēng)才得以形成。
除了防止市場(chǎng)寡頭化，對(duì)寡頭的“串謀行為”也要嚴(yán)防死守。在美國(guó)的大部分區(qū)域市場(chǎng)中，都引入了諸如“三寡頭測(cè)試”的市場(chǎng)力檢測(cè)程序，當(dāng)發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)中任意三個(gè)發(fā)電商具備通過(guò)串謀控制價(jià)格的可能性時(shí)，即取消所涉及發(fā)電商的申報(bào)價(jià)格，轉(zhuǎn)而采用事先確定的成本參數(shù)進(jìn)行市場(chǎng)出清。此舉就是為了抑制市場(chǎng)力，防止市場(chǎng)機(jī)制失靈。市場(chǎng)力抑制機(jī)制無(wú)疑是電力市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)。
懲罰擾亂市場(chǎng)秩序的行為在國(guó)內(nèi)也已有先例。2016年1月，山西電力行業(yè)協(xié)會(huì)召集多家電力央企與地方電力公司，簽訂協(xié)議約定大用戶直購(gòu)電最高讓利幅度，這種串謀行為直接影響了電力市場(chǎng)大用戶直購(gòu)電成交價(jià)格，嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)秩序。經(jīng)過(guò)一年半的審理后，國(guó)家發(fā)改委對(duì)涉及公司從嚴(yán)處罰，合計(jì)罰款7288萬(wàn)元。此舉彰顯了國(guó)家推進(jìn)電力市場(chǎng)改革，維持市場(chǎng)有序運(yùn)行的決心。
深化市場(chǎng)改革，以市場(chǎng)方式解決問(wèn)題
當(dāng)前中國(guó)煤電行業(yè)的確面臨較大困難，產(chǎn)能過(guò)剩，利用小時(shí)數(shù)降低，利潤(rùn)嚴(yán)重下滑乃至虧損。但深入審視發(fā)現(xiàn)，其原因正是市場(chǎng)化改革不夠完善，沒(méi)有充分發(fā)揮市場(chǎng)“無(wú)形的手”優(yōu)化配置資源的作用。目前電力市場(chǎng)的主要交易品種是電能量，電廠能夠通過(guò)發(fā)電量獲得收益。但電廠除了發(fā)電提供能量服務(wù)，還承擔(dān)著調(diào)節(jié)系統(tǒng)波動(dòng)、維護(hù)市場(chǎng)安全的責(zé)任，需要提供包括容量保障、調(diào)頻、備用等輔助服務(wù)。
在管制模式下，電能供應(yīng)不區(qū)分能量、容量與輔助服務(wù)，發(fā)電企業(yè)提供各項(xiàng)服務(wù)的價(jià)值全部包括在標(biāo)桿電價(jià)之中，發(fā)電企業(yè)在享受標(biāo)桿電價(jià)的同時(shí)也承擔(dān)著提供輔助服務(wù)和容量保障的責(zé)任。
如今，電力市場(chǎng)化改革仍在進(jìn)行過(guò)程中，只匆匆建成了能量市場(chǎng)，針對(duì)輔助服務(wù)、容量服務(wù)的補(bǔ)償機(jī)制或交易機(jī)制尚未建立，特別是輔助服務(wù)市場(chǎng)產(chǎn)生的價(jià)格應(yīng)傳導(dǎo)到用戶。因此當(dāng)務(wù)之急是加快市場(chǎng)建設(shè)，完善交易品種，以市場(chǎng)思維解決市場(chǎng)建設(shè)中出現(xiàn)的問(wèn)題。
目前多個(gè)電力現(xiàn)貨試點(diǎn)省份，都將建設(shè)輔助服務(wù)市場(chǎng)作為一項(xiàng)重要任務(wù)，努力建成“誰(shuí)受益、誰(shuí)付費(fèi)”的結(jié)算機(jī)制。除此之外，山東省已率先提出針對(duì)發(fā)電容量的補(bǔ)償機(jī)制，制定容量補(bǔ)償電價(jià)，以對(duì)火電機(jī)組所提供的容量服務(wù)進(jìn)行合理補(bǔ)償。這些無(wú)不是通過(guò)市場(chǎng)手段實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置與價(jià)值發(fā)現(xiàn)的重要嘗試!
國(guó)資委本次出臺(tái)的《方案》廣受爭(zhēng)議，也反映出目前國(guó)企管理部門仍存在著采用行政手段解決市場(chǎng)問(wèn)題的思維定式。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)資管理部門應(yīng)由管企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣苜Y本，“完善治理、強(qiáng)化激勵(lì)、突出主業(yè)、提高效率”，加快國(guó)企改革的步伐，讓國(guó)企在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大潮中做大做強(qiáng)，而不是遇到競(jìng)爭(zhēng)就后退。
中央發(fā)電企業(yè)重組了，地方發(fā)電企業(yè)是不是也要重組?售電側(cè)是不是也要重組?如此這般，電力體制改革如何進(jìn)行下去?中共中央、國(guó)務(wù)院“新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”的決策如何能夠落地?
(作者為清華大學(xué)能源互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新研究院副院長(zhǎng)和清華大學(xué)能源互聯(lián)網(wǎng)智庫(kù)中心主任)
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