編者按
“推進農(nóng)村電網(wǎng)鞏固提升，發(fā)展農(nóng)村可再生能源”，這是2023年中央一號文件中的重要部署。隨著我國“雙碳”目標持續(xù)推進，清潔可再生能源在我國未來能源轉(zhuǎn)型中的作用日益凸顯。其中，光伏的發(fā)展現(xiàn)狀與前景備受重視。如何推動農(nóng)村分布式光伏發(fā)展、針對光伏扶貧成果做好后續(xù)鞏固工作?上海交通大學(xué)課題組就此進行了專題調(diào)研。
從整體來看，我國是世界上太陽能資源最豐富的國家之一，光伏發(fā)展?jié)摿薮蟆＝刂?022年底，全國光伏發(fā)電累計并網(wǎng)容量392.04GW(吉瓦，裝機容量單位，1吉瓦=100萬千瓦)，其中分布式光伏157.62GW。2022年全國光伏發(fā)電新增并網(wǎng)容量87.4GW，其中分布式光伏51.11GW。
為摸清農(nóng)村分布式光伏的發(fā)展現(xiàn)狀和用戶訴求，近期，上海交通大學(xué)課題組在全國31個省(自治區(qū)、直轄市)289個村開展入戶調(diào)研，綜合分析937份個人問卷與170份村委工作者訪談資料，探索分析分布式光伏發(fā)展成果、現(xiàn)實困境與未來潛力，以期為推動開展“千家萬戶沐光行動”、高質(zhì)量實現(xiàn)國家碳達峰碳中和目標提供實證參考和政策建議。
成果突出 光伏走進千村萬戶
安徽省六安市金寨縣坐落在大別山腹地，是全省面積最大、人口最多的山區(qū)縣。2020年4月29日，金寨縣正式摘掉“貧困縣”的帽子，邁入了全新的發(fā)展階段。在脫貧摘帽的過程中，光伏扶貧為金寨注入了嶄新的活力，讓村民們受益良多。
“自己只需要出8000塊錢，剩下的成本由政府補貼，政府還給我們裝設(shè)備，運行收益都裝進我們的口袋。這樣的好事，誰不歡迎?”說起光伏扶貧項目，金寨縣一位村民直豎大拇指。2015年，在村“兩委”的組織動員下，這位村民加入了光伏扶貧項目，在自家屋頂安裝了近20平方米的光伏板。自安裝以來，這套光伏發(fā)電裝置每年能帶來3000多元收益，短短兩年時間就已經(jīng)回本。這份“從天而降”的穩(wěn)定收益，讓這位村民家里的生活條件得到了極大改善。當問及使用滿意度時，他露出質(zhì)樸的笑容：“滿意滿意，非常滿意!”
光伏扶貧作為十大精準扶貧項目之一，為我國如期打贏脫貧攻堅戰(zhàn)作出了重要貢獻。
政策體系發(fā)揮統(tǒng)籌規(guī)劃作用，脫貧效果顯著。2014年10月，國家能源局、原國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于實施光伏扶貧工程工作方案》，決定利用6年時間組織實施光伏扶貧工程，并就具體工作作出部署，開啟了光伏扶貧發(fā)展新篇章。隨后，一系列規(guī)范類、支持類文件接連出臺。從規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地到提高光伏產(chǎn)品技術(shù)指標，從《關(guān)于實施光伏發(fā)電扶貧工作的意見》到整縣屋頂分布式光伏開發(fā)試點，以試點帶動整體，構(gòu)建了光伏扶貧統(tǒng)籌推進的完整體系。“十三五”時期，國家頒布多項與優(yōu)惠電價、資金管理、收益分配相關(guān)的政策，為光伏扶貧保駕護航。在國家的大力支持下，我國光伏扶貧項目建設(shè)任務(wù)已全面完成，據(jù)國家能源局統(tǒng)計，截至2020年，全國累計建成26.36GW光伏扶貧電站，惠及近6萬個貧困村、415萬貧困戶，每年可產(chǎn)生發(fā)電收益約180億元，相應(yīng)安置公益性崗位125萬個，光伏扶貧工作取得顯著成果。
因地制宜拓展光伏扶貧模式，助推產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在光伏扶貧推進落實的過程中，各地政府根據(jù)村民居住條件和實際發(fā)展需要，不斷創(chuàng)新光伏扶貧模式，形成了三種主要路徑：屋頂分布式電站、村級光伏扶貧電站和光伏大棚電站。屋頂分布式光伏給村民帶來固定收益;村級光伏扶貧電站不僅通過賣電收益壯大村集體經(jīng)濟，增加村民年度分紅，更為村民提供了清潔、維修等就業(yè)機會;光伏大棚電站在農(nóng)業(yè)大棚的基礎(chǔ)上利用大棚頂部發(fā)電，全面推進產(chǎn)業(yè)升級，以“農(nóng)光互補”新模式為扶貧開發(fā)注入新的活力。脫貧攻堅期間，各地因地制宜，根據(jù)實際發(fā)展條件選擇合適的光伏扶貧模式，高效賦能脫貧攻堅工作。
立足長遠發(fā)展規(guī)劃，落實精準扶貧。光伏扶貧是“授人以魚不如授人以漁”的生動實踐，以已建檔立卡的貧困戶為主要幫扶對象，實現(xiàn)“造血”與“輸血”的路徑兼顧。立足部分農(nóng)村貧困人口“無資金、無勞動能力、無技能”的特點，形成了兼顧針對性與高效性的幫扶體系。比如，脫貧攻堅期間，陜西省商洛市商州區(qū)通過開展多輪幫扶，保障未脫貧家庭繼續(xù)享受光伏分紅、已脫貧家庭有序退出幫扶、新產(chǎn)生的貧困戶及時納入補貼體系，做到了“扶持對象精準”“資金使用精準”。
事半功倍 綠色電力助力能源轉(zhuǎn)型
當前，我國處于新發(fā)展階段，實現(xiàn)“雙碳”目標迫在眉睫，鄉(xiāng)村振興、共同富裕等一系列重要戰(zhàn)略處于快速推進階段。發(fā)展分布式光伏可以促進能源轉(zhuǎn)型，有效鞏固光伏扶貧成果，從多方面助力國家“雙碳”目標實現(xiàn)。
光伏綠電推動清潔能源轉(zhuǎn)型，改善人居環(huán)境。農(nóng)村地區(qū)地域廣袤、人口密度低，鄉(xiāng)村閑置屋頂及充沛的土地資源為分布式光伏發(fā)電建設(shè)提供了先天便利條件，因此，光伏成為農(nóng)村清潔能源的主力軍。光伏扶貧以太陽能光伏等可再生能源在農(nóng)村生活中的應(yīng)用為重要抓手，有力扭轉(zhuǎn)了“家家有炊煙，戶戶污染源”的農(nóng)村原有能源消費模式，對于推進綠色低碳能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)生活節(jié)能減排，增進群眾生態(tài)福祉，助力“雙碳”目標實現(xiàn)具有重要意義。此外，光伏發(fā)電“自發(fā)自用”模式大大減少了輸電損失、節(jié)約了輸電成本，助力農(nóng)村電網(wǎng)改造，為改善農(nóng)村電網(wǎng)基礎(chǔ)穩(wěn)定性提供了支撐與保障。
光伏發(fā)電收益政策釋放紅利，助力共同富裕。分布式光伏補貼與售電收益多渠道分配方式可以實現(xiàn)村民和村集體收入持續(xù)增長。在國家政策支持下，家庭分布式光伏電站每年能產(chǎn)生少則千元、多則萬元的穩(wěn)定收益，可連續(xù)收益20年;而集中光伏電站從收益分紅和公益性崗位兩方面實現(xiàn)村民在“家門口”勞動增收，為促進村民脫貧、鞏固脫貧成果、助力共同富裕發(fā)揮了重要作用，村級光伏電站收益也成為貧困村集體經(jīng)濟“破零”的重要來源。此外，在新技術(shù)新模式的加持下，“光伏+農(nóng)業(yè)”“光伏+旅游”等分布式光伏發(fā)展模式為鄉(xiāng)村振興提供源源不斷的強勁動力，衍生出新的增收業(yè)態(tài)，為共同富裕注入全新活力，讓老百姓真正享受到能源轉(zhuǎn)型、低碳發(fā)展的時代紅利。
安裝之困 維護管理存在瓶頸
分布式光伏推廣是一項涉及多方主體的長期性工作，即使是在光伏扶貧的成功經(jīng)驗基礎(chǔ)上，當前的推廣效果仍有較大提升空間，亟須及時總結(jié)、查找不足，加快破解發(fā)展困境。
政策推廣乏力，接納度有待提升，信息繭房效應(yīng)明顯。群眾對政策的接納與落實，需建立在充分了解、足夠認可的基礎(chǔ)上。分布式光伏作為一種方興未艾的新興產(chǎn)業(yè)，其相關(guān)政策在農(nóng)村推廣度仍然較低，政策下達村委及村委宣傳科普效果均不夠理想。調(diào)研組在走訪中發(fā)現(xiàn)，村委反饋接到上級政策通知的覆蓋率普遍較低，而有效落實農(nóng)村光伏發(fā)展、發(fā)放戶用光伏補貼、推進“整縣光伏”方針政策的村分別僅占整體樣本的41%、30%、18%，此外，41%的村委在村民購置安裝及使用光伏設(shè)備的過程中完全不參與。村委作為村民獲得政策信息的重要來源之一，其在光伏推廣安裝過程中的角色缺位在很大程度上加劇了村民的信息繭房效應(yīng)。調(diào)研樣本中，60%的居民對屋頂分布式光伏發(fā)電建設(shè)的意義認識不足，對復(fù)雜的并網(wǎng)流程“搞不清楚”，很大程度上阻礙了屋頂分布式光伏發(fā)電的大面積推廣應(yīng)用。因此，需進一步推動政策落實，提升村民對光伏政策的認知與接納程度。
試錯成本高，經(jīng)濟壓力大，安裝意愿趨于走低。光伏安裝成本同樣是農(nóng)戶考量的重要因素。在西北地區(qū)某市，村委為推廣分布式光伏而簡化村民安裝流程，主動出資為村民統(tǒng)一搭建了光伏平改坡的支架，村民只需自己完成光伏板的安裝即可，但結(jié)果卻不盡如人意。光伏板安裝成本高昂，不少村民需要為此貸款，即使村委承諾貸款兩年內(nèi)能夠全部償還，也鮮有村民愿意嘗試，謹慎觀望成為普遍選擇。最終，很多農(nóng)戶家里只剩合金支架遺留在屋頂，造成了資源和資金浪費。全國調(diào)研結(jié)果顯示，超過2/3的農(nóng)戶安裝光伏設(shè)備的總成本超過萬元，對于廣大農(nóng)村居民而言確實是較大的經(jīng)濟負擔。調(diào)研中，約1/6農(nóng)戶背負光伏貸款，接近40%的農(nóng)戶光伏貸款期限長達十年，更有高達60%的受訪農(nóng)戶坦言光伏貸款在一定程度上給他們帶來了額外的經(jīng)濟壓力。在這樣的狀況下，65%的受訪村民傾向于選擇不需要個人出資的屋頂租賃模式。而按照這一模式，材料、安裝、維護等一系列成本均由相關(guān)光伏企業(yè)承擔，給相關(guān)企業(yè)帶來了巨大的資金壓力。因此，降低光伏安裝成本、縮短安裝回本時間、提升補貼金額成為普遍訴求，也是促進光伏企業(yè)積極進入市場的重要保障。
設(shè)備質(zhì)量參差不齊，對回本收益存有顧慮。光伏設(shè)備發(fā)電量除了與太陽能輻射資源相關(guān)外，也與設(shè)備質(zhì)量高度相關(guān)。不同質(zhì)量的設(shè)備會影響電能轉(zhuǎn)化效率，進而影響發(fā)電量。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，分布式光伏設(shè)備普遍存在質(zhì)量差、光伏板嚴重老化、設(shè)備組件頻繁故障等問題，光伏項目發(fā)電效益逐年下滑，提升光伏發(fā)電效益和使用壽命是已安裝群體重點關(guān)注的問題。有村民表示，每年發(fā)電量已經(jīng)從最初的近萬度下滑到僅剩6000度左右，加上設(shè)備故障頻出、維修費用高昂，發(fā)電收益已經(jīng)幾乎入不敷出。另外，每季度都需要償還貸款，能否回本成為他們的主要擔憂之一。在被問及能夠接受的最長回本時間時，僅有15%的受訪農(nóng)戶能夠接受回本時間超過5年，而當前的實際回本時間為6—8年，村民預(yù)期與實際狀況的差異成為必須重視的一大難題。
多方牽頭管理混亂，常態(tài)化維護缺失。分布式光伏安裝過程中主要涉及三個主體之間的關(guān)系：政府、企業(yè)和居民。三者在信息、服務(wù)、利益等方面建立起合作關(guān)系，不同的主導(dǎo)合作模式差異顯著，同一個村里往往存在多種合作模式，給統(tǒng)籌管理帶來不便。此外，在光伏運維保障工作中，政府與企業(yè)普遍存在缺位現(xiàn)象。超過50%的已安裝村民反映政府或企業(yè)上一年度從未進行光伏組件設(shè)備檢查回訪，32%的受訪用戶反映政府或企業(yè)上一年檢查光伏組件的頻率僅為1—2次。在東部地區(qū)某市，甚至出現(xiàn)了企業(yè)安裝后倒閉，遺留一大批“孤兒電站”的現(xiàn)象，村民對于智能電網(wǎng)操作能力弱，設(shè)備發(fā)電量、補貼金額、發(fā)電收入大多“一問三不知”。由于無人維護，容易形成“光伏騙局”等誤解，阻礙了進一步推廣安裝。加強企業(yè)對光伏設(shè)備的后期維修管理、完善光伏使用體驗，成為已安裝農(nóng)戶的一致訴求。
期待推進 立足需求加強統(tǒng)籌
在加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國之路上，可從如下方面推進分布式光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展：
加大光伏企業(yè)行業(yè)規(guī)范管理力度。充分發(fā)揮地方政府在企業(yè)、村民間的干預(yù)作用和調(diào)節(jié)統(tǒng)籌角色，形成良好協(xié)調(diào)的三方關(guān)系。嚴格落實光伏建設(shè)企業(yè)、電網(wǎng)公司安全生產(chǎn)主體責任，健全完善屋頂光伏、村級電站、光伏大棚三類項目的分類部門監(jiān)管、專業(yè)運維、日常管護“三位一體”運維機制，督促企業(yè)及時履行維護保修責任，推動光伏運維管理標準化。加大入村宣傳企業(yè)資質(zhì)審查力度，防止以“一次性買賣”為目的的不良企業(yè)擾亂市場。建立健全光伏市場準入機制，完善“失信黑名單”制度，嚴格限制失信企業(yè)進入市場，優(yōu)化市場環(huán)境。
立足農(nóng)村人口年齡結(jié)構(gòu)特點，加強政策普及宣傳。健全完善政府與居民聯(lián)系溝通機制，積極拓寬居民屋頂光伏使用反饋渠道，充分發(fā)揮媒體導(dǎo)向作用，廣泛開展屋頂光伏科普工作，逐步提升居民屋頂光伏維護基礎(chǔ)知識。深入普及綠色發(fā)展理念，推進太陽能等可再生能源在農(nóng)村生活中的應(yīng)用，從村民日常生活行為方式入手助力“雙碳”目標實現(xiàn)。
因地制宜制定光伏安裝推廣策略，擴寬鄉(xiāng)村振興道路。充分發(fā)揮光伏扶貧“益貧帶貧”機制作用，指導(dǎo)地方政府因地制宜結(jié)合已有基礎(chǔ)設(shè)施和當?shù)匕l(fā)展優(yōu)勢，積極培育“光伏+農(nóng)業(yè)”“光伏+生態(tài)”等新模式新業(yè)態(tài)，激發(fā)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力，培育一批“專精特新”的“光伏+”融合型企業(yè)，在賦能鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)上為村民提供工作崗位，鞏固光伏扶貧成果。
有效銜接分布光伏裝機試點政策，合理調(diào)整推廣步伐。在光伏扶貧成果基礎(chǔ)上，結(jié)合地區(qū)發(fā)展規(guī)劃和自然資源稟賦，統(tǒng)籌規(guī)劃全國各地區(qū)屋頂分布式光伏電網(wǎng)開發(fā)布局和建設(shè)時序，制定符合實際的光伏安裝推廣策略，指導(dǎo)光伏建設(shè)有序推進，合理部署土地、資金、并網(wǎng)設(shè)施等配套要素保障，為推動光伏配套項目及其替代項目加快落地提供支撐。
( 來源：光明日報 作者：魏文棟 童璐 耿涌，魏文棟系上海市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員、上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院副教授;童璐系上海交通大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院研究助理;耿涌系上海交通大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院院長)
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