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“十四五”深入推進電力市場化改革，關(guān)鍵在于回歸電改“9號文”，深刻把握“管住中間、放開兩頭”這一核心思想，真正做到兩頭全面放開、中間監(jiān)管有效，放而不亂、改而有序。
“十三五”是我國新一輪電力體制改革啟動和加速推進的關(guān)鍵時期。五年來，我國已在電力市場建設(shè)、電價形成機制改革、發(fā)用電計劃放開、售電側(cè)放開等方面取得了顯著成績。“行百里者半九十”，展望“十四五”，電力體制改革依然任重道遠，隨著現(xiàn)貨市場試點推廣、市場化交易規(guī)模進一步擴大，改革已進入深水區(qū)，面臨挑戰(zhàn)更甚以往?；仡櫢母锍跣?，梳理改革重點，找準改革方向，厘清下一步改革思路在當下尤為重要。
不忘初心
堅定不移推進電力市場化改革
深入推進市場化改革是實現(xiàn)我國電力產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效、高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。從2015年電改“9號文”發(fā)布伊始，新一輪電改歷時5年多，已實現(xiàn)輸配電價改革基本全覆蓋，各省區(qū)也已建立股權(quán)多元化的電力交易機構(gòu)，中長期市場漸趨完善，現(xiàn)貨市場試點穩(wěn)步推進。然而，隨著深化改革帶來利益格局調(diào)整持續(xù)放大，個別地區(qū)呈現(xiàn)出一些新動向，甚至出現(xiàn)了電力供應(yīng)產(chǎn)業(yè)橫向或縱向整合趨勢。于是，開始出現(xiàn)“電力市場化改革是否還有必要深入推進下去”的質(zhì)疑。2020年5月發(fā)布實施的《中共中央國務(wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》給出了清晰答案，再次明確了堅定不移推進電力市場化改革的方向。這既是我國幾十年市場經(jīng)濟建設(shè)的寶貴經(jīng)驗總結(jié)，也在世界各國電力改革實踐中得到證明。
市場化改革目的是提高電力產(chǎn)業(yè)整體運營效率，不完全等于降電價。在基礎(chǔ)環(huán)境條件不變的情況下，提高產(chǎn)業(yè)效率某種意義上可體現(xiàn)為終端產(chǎn)品價格降低。然而，對于電力產(chǎn)業(yè)而言，這兩者并不完全等價。一方面是因為我國正持續(xù)推進能源清潔低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展，風(fēng)、光等可再生能源并網(wǎng)規(guī)模一直保持較快增長，而這將不可避免地抬升能源供給成本。另一方面，我國經(jīng)濟進入高質(zhì)量發(fā)展階段后，經(jīng)濟活動、人民生活對供電質(zhì)量要求也在持續(xù)提升，由此需要的配套基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)質(zhì)服務(wù)成本投入等都同步增加，導(dǎo)致實際供給成本提高。受以上因素影響，實施市場化改革后終端用電價格不一定下降，甚至可能上升，但考慮用電質(zhì)量、清潔低碳等在內(nèi)的綜合效費比明顯提升。
以市場化改革促進電力產(chǎn)業(yè)效率提升是一個長期過程，改革預(yù)期和改革舉措需要與之相適應(yīng)。無論是新技術(shù)的推廣應(yīng)用，還是企業(yè)內(nèi)部管理改善，都需要持續(xù)優(yōu)化迭代，因此，產(chǎn)業(yè)效率的提升是一個長期漸進的過程，不會一蹴而就，相應(yīng)改革預(yù)期和改革舉措要與這一內(nèi)在規(guī)律相適應(yīng)。在特殊時期實施政策性優(yōu)惠電價，拉動經(jīng)濟從危機中快速復(fù)蘇有其現(xiàn)實必要性，但持續(xù)進行大幅政策性降價難免危及電力產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。另外，在市場化改革過程中，市場主體以及市場意識培育需要時間周期，市場規(guī)則體系完善需要逐步探索，因此相應(yīng)改革舉措推進也需要循序漸進，既不能固步自封，也要避免“欲速則不達”。
總書記在《不斷開拓當代中國馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)新境界》的講話中指出，堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向，要堅持辯證法、兩點論，既要有效的市場，也要有為的政府。深入推進電力市場化改革同樣需要堅持這一基本指導(dǎo)思想，著力構(gòu)建形成公平開放、競爭有序的電力市場，同時政府監(jiān)管有效，管理到位而又不越位。
電力產(chǎn)業(yè)鏈包含發(fā)、輸、配、用環(huán)節(jié)，其中輸配電環(huán)節(jié)具備自然壟斷屬性，主要通過強化政府監(jiān)管來厘清成本、制定價格，是“有為政府”管理到位的重要體現(xiàn)。發(fā)電、用電是開放競爭環(huán)節(jié)，主要通過市場競爭來發(fā)現(xiàn)邊際成本，挖掘需求側(cè)響應(yīng)潛力，實現(xiàn)資源整體優(yōu)化利用，是“有效市場”的重要體現(xiàn)。在競爭環(huán)節(jié)，“有為政府”更多體現(xiàn)在市場設(shè)計、市場監(jiān)管等方面，尤其需要注重管理到位而不越位，以推動構(gòu)建公平開放的“有效市場”。
總體而言，“十四五”深入推進電力市場化改革的關(guān)鍵，還在于回歸電改“9號文”，深刻把握“管住中間、放開兩頭”這一核心思想，真正做到兩頭全面放開、中間監(jiān)管有效，放而不亂、改而有序。
進一步強化規(guī)范監(jiān)管
是“管住中間”的關(guān)鍵
輸配電環(huán)節(jié)的自然壟斷屬性決定了只能是“管住中間”，而不是放開中間，不能以放代管。正確認識電網(wǎng)企業(yè)定位，實事求是進行必要改革，進一步強化規(guī)范監(jiān)管是“管住中間”的關(guān)鍵。
電網(wǎng)企業(yè)是我國電力市場建設(shè)最好的執(zhí)行者而不是阻力。隨著輸配電價改革基本覆蓋全國，電網(wǎng)企業(yè)收益模式發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，將不再賺取購銷價差，而是對應(yīng)準許資產(chǎn)的核定收益，由此，電網(wǎng)企業(yè)已具備接近公益性企業(yè)的屬性特征。上一輪電改中，我國即已基本實現(xiàn)廠網(wǎng)分開目標，目前電網(wǎng)企業(yè)雖然保留了部分保底售電業(yè)務(wù)但對市場公平競爭影響極為有限，通過強化監(jiān)管甚至限制其競爭售電業(yè)務(wù)規(guī)模等，都能很好地解決這一問題。綜合來看，全國資背景的電網(wǎng)企業(yè)其市場利益關(guān)聯(lián)幾可忽略，已具備能力和條件在政府監(jiān)管指導(dǎo)下履行好市場建設(shè)、市場運營組織等公益性職能。
過度強化電力運營業(yè)務(wù)鏈分拆獨立，對于當前市場建設(shè)幾無益處。當前，電力中長期市場或現(xiàn)貨市場試點中存在一些亂象和問題，其根源在于市場機制不完善、市場結(jié)構(gòu)不合理等，與交易調(diào)度業(yè)務(wù)獨立性關(guān)聯(lián)不大。美國PJM之所以要交易調(diào)度獨立，原因在于PJM市場里有大量發(fā)輸配垂直一體化的電力企業(yè)，這與我國早已完成廠網(wǎng)分離的國情存在明顯差異。交易、調(diào)度和電網(wǎng)運行業(yè)務(wù)緊密關(guān)聯(lián)，脫離國情照搬國外模式，過度強化關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)鏈的獨立分割，對目前市場化改革進程幾無助益，反而將增加業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)成本和市場運營風(fēng)險。
強化準許成本監(jiān)管，規(guī)范關(guān)聯(lián)交易，是“管住中間”，釋放改革紅利的關(guān)鍵。監(jiān)管關(guān)鍵在于強化準許成本監(jiān)管，包括盡快完善輸配管制業(yè)務(wù)新增投資評估、核準機制等，以合理規(guī)范有效資產(chǎn)增長。電網(wǎng)企業(yè)保留部分關(guān)聯(lián)密切的非管制業(yè)務(wù)，既是支撐輸配管制業(yè)務(wù)正常運營的需要，也是落實國家戰(zhàn)略、引領(lǐng)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的要求。通過強化監(jiān)管，規(guī)范電網(wǎng)企業(yè)管制業(yè)務(wù)和非管制業(yè)務(wù)的關(guān)聯(lián)交易，則是“管住中間”的另一要點。
放開發(fā)電側(cè)
要完善市場、壓保結(jié)合
從世界范圍內(nèi)的改革經(jīng)驗來看，發(fā)電市場引入充分競爭是電力市場化改革的主要紅利來源，因此，完善市場機制、優(yōu)化市場結(jié)構(gòu)，推動構(gòu)建公平開放、競爭有序的電力市場是“十四五”改革的關(guān)鍵任務(wù)。
加快完善容量保障機制，實現(xiàn)以市場競爭壓成本與保供給安全的統(tǒng)籌兼顧。建設(shè)包括中長期、現(xiàn)貨的電能量市場，以市場競爭發(fā)現(xiàn)邊際成本，以價格引導(dǎo)實現(xiàn)發(fā)用電資源整體優(yōu)化運行是市場建設(shè)的關(guān)鍵。然而，在充分競爭的市場中，由邊際成本決定價格難免導(dǎo)致前期固定投資無法回收。不同于一般商品，關(guān)系國計民生的電力供給安全保障不容忽視，因此，有必要加快建設(shè)容量市場等中長期容量保障機制，形成激勵相容的電源建設(shè)投資激勵機制，兜住安全供給底線。
以混合所有制改革等方式優(yōu)化市場結(jié)構(gòu)，推動形成充分競爭市場格局。市場中單一主體占比過高，將難免形成市場力，影響市場效率。針對我國發(fā)電市場中主體結(jié)構(gòu)不均衡、所有制背景較單一的情況，以混合所有制改革等方式推動電廠層面的股權(quán)改革，將有助于均衡市場結(jié)構(gòu)，促進市場競爭，提升市場績效。在市場主體結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后情況下，還可通過限制占比過大主體報價權(quán)等方式緩解市場力。
總體而言，放開發(fā)電側(cè)要處理好市場競爭與保障供應(yīng)的關(guān)系，完善市場機制、優(yōu)化市場結(jié)構(gòu)、強化市場監(jiān)管多措并舉，既要防范市場力促進充分競爭，也要建立相應(yīng)兜底機制保障中長期供應(yīng)安全。
深化用電放開的要點
在于暢通渠道、全面放開
在用戶參與市場規(guī)模持續(xù)擴大、準入門檻持續(xù)降低的情況下，“十四五”深化用電放開的關(guān)鍵在于暢通中小用戶參與市場渠道、完善保底售電機制、妥善處理交叉補貼等。
加快推進虛擬電廠、負荷聚合商等商業(yè)模式創(chuàng)新，暢通中小用戶參與市場渠道。在規(guī)則層面上，除少量居民用電等優(yōu)先用戶外，用戶側(cè)已基本全面放開。目前大用戶可直接參與電力批發(fā)市場，但廣大中小用戶高度分散化，需要創(chuàng)新機制降低其交易成本。應(yīng)加快虛擬電廠、負荷聚合商等新主體、新業(yè)態(tài)培育，以暢通渠道讓廣大中小用戶參與市場價格響應(yīng)，分享改革紅利。對于居民等優(yōu)先售電用戶，同樣可以進一步完善峰谷分時電價機制，探索引入市場價格時序信號等。
健全保底售電機制，有效防范售電市場放開帶來的供給保障風(fēng)險。隨著售電市場全面放開，難免出現(xiàn)因售電代理商經(jīng)營不善等原因?qū)е掠脩舴穷A(yù)期地失去供應(yīng)商。為保障用戶連續(xù)供電服務(wù)，需健全相應(yīng)保底售電機制，由電網(wǎng)企業(yè)等保底售電商按預(yù)設(shè)價格履行保底供應(yīng)，并收取合理服務(wù)費用以彌補相應(yīng)成本。
妥善處理普遍服務(wù)等交叉補貼，變暗補為明補并逐步減少補貼程度。因歷史沿革，我國用戶價格體系存在嚴重交叉補貼現(xiàn)象，供應(yīng)鏈最長的居民等優(yōu)先用戶價格反倒較低，而廣大農(nóng)村及偏遠地區(qū)供電產(chǎn)生的普遍服務(wù)成本缺口也需要全體用戶分攤。下一步宜探索將暗補轉(zhuǎn)為明補，并通過居民階梯電價機制、稅費改普遍服務(wù)基金等方式，逐步消減交叉補貼程度。
(作者供職于南方電網(wǎng)能源發(fā)展研究院，本文僅代表作者個人觀點)
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