“煤電頂牛”由來已久，根源在于市場煤和計(jì)劃電交織下缺乏價(jià)格調(diào)整機(jī)制，無法向用戶直接傳導(dǎo)。特別是去年三、四季度，受多因素疊加影響，煤價(jià)大幅飆升，煤電全面虧損，導(dǎo)致缺煤限電，影響經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。進(jìn)入2022年，煤電仍然面臨煤價(jià)高位運(yùn)行、企業(yè)持續(xù)虧損、能源保供壓力大、安全隱患增加、改造任務(wù)艱巨、未來發(fā)展堪憂等問題。因此，如何有效管控煤價(jià)、疏導(dǎo)煤電電價(jià)、完善價(jià)格形成機(jī)制，實(shí)現(xiàn)動(dòng)力煤價(jià)、上網(wǎng)電價(jià)、用戶電價(jià)“三價(jià)聯(lián)動(dòng)”，化解“煤電之憂”，推動(dòng)煤企、電企、用戶協(xié)調(diào)發(fā)展，成為近期煤炭行業(yè)、電力行業(yè)、工商企業(yè)以及國家有關(guān)部門、地方各級(jí)政府高度關(guān)注的焦點(diǎn)。
值得高興的是，國家有關(guān)部門在缺煤限電、能源保供的關(guān)鍵時(shí)刻先后推出了兩個(gè)重磅文件，去年10月的1439號(hào)文《關(guān)于進(jìn)一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)市場化改革的通知》與今年2月的303號(hào)文《關(guān)于進(jìn)一步完善煤炭市場價(jià)格形成機(jī)制的通知》。其核心精神為管控煤價(jià)與疏導(dǎo)電價(jià)并舉，實(shí)現(xiàn)煤電合理比價(jià)、上下游協(xié)調(diào)發(fā)展。
具體內(nèi)容為“兩個(gè)明確”：一是明確煤價(jià)合理區(qū)間。秦皇島港5500大卡下水煤基準(zhǔn)價(jià)由以前的535元/噸上調(diào)至675元/噸，合理區(qū)間為570~770元/噸，并首次從“源頭”明確了晉、陜、蒙三個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)區(qū)的出礦環(huán)節(jié)價(jià)格區(qū)間，實(shí)現(xiàn)“上限保電、下限保煤”。二是明確合理區(qū)間內(nèi)煤、電價(jià)格可以有效傳導(dǎo)。在去年放開全部燃煤發(fā)電量上網(wǎng)電價(jià)，推動(dòng)工商業(yè)用戶全部進(jìn)入市場的基礎(chǔ)上，煤電企業(yè)可通過“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)不超過20%”的電價(jià)機(jī)制傳導(dǎo)煤價(jià)在合理區(qū)間內(nèi)的變化，實(shí)現(xiàn)“區(qū)間對區(qū)間”。同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)預(yù)期、穩(wěn)供應(yīng)、穩(wěn)經(jīng)濟(jì)”，提出了“三項(xiàng)保障措施”，即提升煤炭供需調(diào)節(jié)能力，強(qiáng)化市場預(yù)期管理，加強(qiáng)煤、電市場監(jiān)管。
應(yīng)該說，這兩個(gè)文件猶如“及時(shí)雨”，抓住了“煤電頂牛”這個(gè)主要矛盾、“煤價(jià)失控”這個(gè)矛盾的主要方面，突破了連年“降低用能成本”的政策桎梏，以中長期煤、電交易為重點(diǎn)，運(yùn)用行政、市場、法治等多種手段，圍繞煤電產(chǎn)業(yè)鏈的體制機(jī)制作出系統(tǒng)性改革，構(gòu)建了理順煤電關(guān)系的邏輯框架與市場調(diào)控機(jī)制，堪稱“仙人指路”，繪就“商業(yè)天堂”?？梢灶A(yù)見，這對防止煤價(jià)大起大落，形成“能漲能跌”的市場化電價(jià)機(jī)制，緩解煤電企業(yè)“入不敷出”以及“生存難、改造難、發(fā)展難、保供難”，恢復(fù)正常經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展將起到重要作用。
但是，不折不扣落地是關(guān)鍵。平心而論，實(shí)現(xiàn)國家構(gòu)想的煤電和諧共存、協(xié)調(diào)發(fā)展的“理想場景”，落實(shí)上述煤電矛盾的“破解良策”，仍然面臨許多不確定因素和不同利益主體的博弈，對政府監(jiān)管能力和水平也提出了新的更高要求，迫切需要我們總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律、落實(shí)邊界條件、實(shí)現(xiàn)市場對接、加強(qiáng)市場監(jiān)管。
總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，堅(jiān)守煤電聯(lián)動(dòng)，回歸“合理電價(jià)”
去年之所以缺煤限電，根本原因是煤電矛盾始終沒有得到有效治理，上下游的體制機(jī)制沒有徹底理順，與“十三五”實(shí)施煤炭去產(chǎn)能、降低用能成本、取消煤電聯(lián)動(dòng)、工商業(yè)電價(jià)“只降不升”等政策有關(guān)系。
多年來的實(shí)踐證明，無論是起始的“燃運(yùn)加價(jià)”，還是后來的“煤電聯(lián)動(dòng)”，既體現(xiàn)了煤電作為一次能源煤炭的“轉(zhuǎn)化”載體，不同于風(fēng)光電等可再生能源;也是遵循價(jià)值規(guī)律、理順煤電關(guān)系的一把“金鑰匙”。因?yàn)?ldquo;煤”熔在“電”里，成本是價(jià)格的有機(jī)構(gòu)成，煤電聯(lián)動(dòng)是一種“長在身上”的內(nèi)在機(jī)制。這就像人渴了要喝水、餓了要吃飯的生理現(xiàn)象一樣，是不能被忽視取消的。
但是，“十三五”期間，出于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長的需要，電價(jià)成了宏觀調(diào)控的一種手段。煤電聯(lián)動(dòng)政策在實(shí)際執(zhí)行中，不是不及時(shí)、不到位，就是被擱置、被取消，成了“鏡中花”“水中月”。2020年起停止煤電聯(lián)動(dòng)，煤電價(jià)格由標(biāo)桿電價(jià)改為“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”的市場化價(jià)格機(jī)制。原本以為取消煤電聯(lián)動(dòng)是關(guān)上“一扇窗”，新的市場定價(jià)機(jī)制是打開“一道門”，但文件規(guī)定的卻是當(dāng)年“不上浮”，確保工商業(yè)電價(jià)“只降不升”，下一年電價(jià)才能“上浮10%、下浮15%”。
同時(shí)期煤炭供需情況如何呢?隨著“煤炭去產(chǎn)能”10億噸政策的推進(jìn)、落實(shí)，煤礦減少，單產(chǎn)提高，區(qū)域集中，運(yùn)距變長，電煤應(yīng)急調(diào)運(yùn)難。而且，從2016年下半年開始，電煤供應(yīng)日趨緊張，煤價(jià)一路走高，煤電企業(yè)燃料成本大幅上升、虧損面不斷擴(kuò)大。結(jié)果是“救起煤炭、傷及電力”。
“降低用能成本”政策又貫穿整個(gè)“十三五”,實(shí)際演變?yōu)閱我唤惦妰r(jià)，而且政府、市場雙管齊下，力度之大史上罕見，這完全與2015年中共中央、國務(wù)院新電改9號(hào)文確定的“合理電價(jià)”目標(biāo)相悖。通過有形之手，2016年起煤電標(biāo)桿電價(jià)凈降2分/千瓦時(shí)，又通過電改市場化交易，連年降價(jià)讓利。一般工商業(yè)電價(jià)在2018、2019年各降10%的基礎(chǔ)上，2020年再降5%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，五大發(fā)電集團(tuán)的入爐綜合標(biāo)煤單價(jià)2021年達(dá)到了961元/噸，比2015年481元/噸提高了93%，而同期的平均上網(wǎng)電價(jià)不僅沒有增加，反而下降了0.8%。
上述政策確實(shí)一時(shí)刺激了經(jīng)濟(jì)增長，但造成電力與煤炭、油氣比價(jià)關(guān)系嚴(yán)重扭曲、能源供應(yīng)鏈斷裂、煤電矛盾大爆發(fā)，對電力行業(yè)特別是煤電造成了不小的沖擊，也給去年的缺煤限電留下了嚴(yán)重的隱患，最終影響了經(jīng)濟(jì)增長與社會(huì)穩(wěn)定。因此，我們亟需從缺煤限電事件中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，校正方位再出發(fā)。
一是要貫徹系統(tǒng)原則，綜合平衡，協(xié)調(diào)發(fā)展。制定規(guī)劃、出臺(tái)政策、推出方案，我們不能單打獨(dú)斗、顧此失彼，“政出多門、各管一攤”“管安全、管發(fā)展，不管經(jīng)營、不管盈虧”;既要從“風(fēng)光水火儲(chǔ)”“源網(wǎng)荷儲(chǔ)用”一體化出發(fā)，也要從煤電上下游產(chǎn)業(yè)鏈出發(fā)，更要從“煤電油氣運(yùn)”“能源產(chǎn)供儲(chǔ)銷”出發(fā)進(jìn)行前瞻性謀劃和整體布局，防止畸輕畸重、巨盈巨虧、缺煤限電、臨時(shí)應(yīng)急、行政施壓現(xiàn)象的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)“保障用能、能源轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的有機(jī)統(tǒng)一。
二是要遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，反映能源市場供需變化，建立公平有效的價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制。缺煤限電事件至少帶給我們一些啟示，從保障能源安全、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高度，遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律和電力運(yùn)行規(guī)律，還原電力商品、電力企業(yè)屬性，發(fā)揮電價(jià)、補(bǔ)貼、信貸、稅收、投資回報(bào)率等經(jīng)濟(jì)杠桿作用，增強(qiáng)電力企業(yè)的投融資功能與可持續(xù)發(fā)展能力。特別要對前述“十三五”的一系列煤電政策進(jìn)行重新評估，對煤電矛盾及其帶來的影響要有深刻的認(rèn)識(shí)，對煤電關(guān)系的處理要符合煤、電市場的運(yùn)行規(guī)律，對煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制要在長期堅(jiān)守中創(chuàng)新、完善，對新電改確定的“合理電價(jià)”目標(biāo)要有理性回歸，讓能源企業(yè)與社會(huì)成員公平承擔(dān)國際通脹、能源轉(zhuǎn)型、電力保供應(yīng)付出的代價(jià)。
近期推出的兩個(gè)重磅文件，正是對上述方面進(jìn)行了校正、完善以及新的探索，以避免造成能源電力危機(jī)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。
落實(shí)邊界條件，實(shí)現(xiàn)煤、電兩個(gè)市場對接，理順比價(jià)關(guān)系
近期303號(hào)文一出，一些媒體紛紛樂觀報(bào)道，“煤電頂牛”迎來破題良策，“煤電頂牛”有解了。如前所述，此文確實(shí)有利于緩解煤電矛盾，構(gòu)想了煤電“和諧共存、協(xié)調(diào)發(fā)展”的理想場景，但由于煤、電市場特點(diǎn)不同，情勢復(fù)雜、變化快捷，實(shí)際落實(shí)困難不小。
煤炭市場“野性足”，有效管控煤價(jià)難
煤炭市場改革早、市場化程度高，是一個(gè)國內(nèi)、國際交融的市場，是一個(gè)煤、油、氣可以互相替代又互相影響的市場，也是一個(gè)易受氣候、環(huán)境、疫情、戰(zhàn)爭、供求關(guān)系、地緣政治、能源政策等多種因素影響、價(jià)格波動(dòng)起伏明顯、政府不易管控的市場。
2016年開始，我國推進(jìn)長協(xié)煤簽訂工作，執(zhí)行“基準(zhǔn)價(jià)+浮動(dòng)價(jià)”的定價(jià)機(jī)制，確定下水煤基準(zhǔn)價(jià)為535元/噸，國家要求穩(wěn)定在500~570元/噸的綠色區(qū)間。但實(shí)際執(zhí)行的結(jié)果，綠色區(qū)間屢屢被突破，長協(xié)煤合同兌現(xiàn)率也不高。特別是去年煤炭市場出現(xiàn)了罕見的“煤超瘋”現(xiàn)象。無論是煤炭價(jià)格指數(shù)，還是燃煤電廠入爐綜合標(biāo)煤單價(jià)，都創(chuàng)歷史新高。代表性的秦皇島5500大卡動(dòng)力煤價(jià)猶如“脫韁的野馬”，一路飆升，沖高到2600元/噸;去年五大發(fā)電集團(tuán)入爐綜合標(biāo)煤單價(jià)高達(dá)961元，大漲50%。盡管隨著國家保供穩(wěn)價(jià)措施的落實(shí)，歲末年初煤價(jià)有所回落，但仍上了一個(gè)新臺(tái)階，且受到動(dòng)蕩的國際環(huán)境和國內(nèi)煤炭需求影響，要把煤價(jià)控制在570~770元/噸區(qū)間內(nèi)合理浮動(dòng)，難度可想而知。
電力市場平衡穩(wěn)定，有效傳導(dǎo)成本不易
電力市場基本上是一個(gè)多層次、多環(huán)節(jié)、交易復(fù)雜、影響廣泛的國內(nèi)市場，而且是一個(gè)正在改革、市場化程度并不高的新興市場。目前市場主體、市場規(guī)模、電價(jià)機(jī)制以及交易的規(guī)則、品種、方式、范圍都在發(fā)展變化，下一步將繼續(xù)深化市場化改革，健全多層次統(tǒng)一電力市場體系，完善中長期市場、現(xiàn)貨市場、輔助服務(wù)市場，探索建立容量市場，開展省內(nèi)交易、省間交易、跨區(qū)域交易以及綠電交易。
當(dāng)然，電力市場也是一個(gè)供求總體平衡、國家嚴(yán)格管控、電價(jià)變化相對穩(wěn)定的市場。盡管我國取消了煤電聯(lián)動(dòng)政策，推出煤電市場化價(jià)格機(jī)制，電價(jià)隨燃料成本和供求關(guān)系變化“能漲能跌”，但為了實(shí)現(xiàn)“六穩(wěn)”“六保”，我國不會(huì)允許出現(xiàn)嚴(yán)重的電力短缺，也不會(huì)讓市場主體操控市場，像西方純市場經(jīng)濟(jì)國家一樣出現(xiàn)電價(jià)狂飆現(xiàn)象。國家對電價(jià)的上浮比例進(jìn)行了20%的嚴(yán)格限制，對新能源要求“平價(jià)上網(wǎng)”。同時(shí)，一直保持居民、農(nóng)業(yè)、公益性事業(yè)用電價(jià)格穩(wěn)定。
2015年新電改以來，我國電力市場總體供需平衡甚至過剩，煤電的市場交易價(jià)格始終低于標(biāo)桿電價(jià)，工商用戶一直分享電改紅利。2021年缺煤限電發(fā)生，在國家強(qiáng)力干預(yù)下電價(jià)才有所突破，允許電價(jià)上浮20%，但實(shí)際在各地落實(shí)起來很難，平均只傳導(dǎo)了16.6%，導(dǎo)致全國煤電企業(yè)虧損面超過80%、虧損額超過3000億元。與之形成鮮明對比的是，歐洲多國受天然氣價(jià)格上漲等因素影響，去年電價(jià)漲幅超過200%。
落實(shí)邊界條件，實(shí)現(xiàn)“基準(zhǔn)對基準(zhǔn)，區(qū)間對區(qū)間”
為理順煤電比價(jià)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)煤電企業(yè)扭虧為盈，促進(jìn)煤電產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，必須要千方百計(jì)落實(shí)下列邊界條件。
煤炭行業(yè)。有序釋放煤炭先進(jìn)產(chǎn)能，煤炭自給率超過90%，日產(chǎn)量穩(wěn)定在1200萬噸以上，煤炭市場供應(yīng)保持總體寬松;秦皇島港5500大卡下水煤中長期交易基準(zhǔn)價(jià)執(zhí)行675元/噸，控制在570~770元/噸區(qū)間內(nèi)合理浮動(dòng)，晉、陜、蒙三個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)區(qū)嚴(yán)格執(zhí)行出礦環(huán)節(jié)的價(jià)格區(qū)間。
電力行業(yè)。電力市場供需基本平衡，煤機(jī)利用小時(shí)大致穩(wěn)定在4300小時(shí)左右;煤電上網(wǎng)電價(jià)上下浮動(dòng)比例不超過20%;電力中長期交易電量達(dá)到90%;視市場變化能靈活采購自產(chǎn)煤、進(jìn)口煤、市場煤平抑煤價(jià)。
政府部門。保障煤炭產(chǎn)能合理充裕，建立政府可調(diào)度煤炭儲(chǔ)備;健全成本調(diào)查和價(jià)格監(jiān)測制度，規(guī)范煤炭價(jià)格指數(shù)編制發(fā)布行為;嚴(yán)禁對合理區(qū)間內(nèi)的煤、電價(jià)格進(jìn)行不當(dāng)干預(yù);當(dāng)煤價(jià)超出合理區(qū)間，動(dòng)用儲(chǔ)備、增加產(chǎn)能、依法監(jiān)管，引導(dǎo)煤價(jià)回歸;加強(qiáng)煤、電中長期合同履約監(jiān)管，強(qiáng)化期現(xiàn)貨市場聯(lián)動(dòng)監(jiān)管和反壟斷監(jiān)管，及時(shí)查處價(jià)格違法違規(guī)行為。
煤電雙方。發(fā)電供熱用煤中長期合同100%全覆蓋。供需企業(yè)要每月線上報(bào)送合同履行情況，保證合同月度履約率不低于80%、季度和年度履約率不低于90%。
電力用戶。在電力中長期交易合同中明確上網(wǎng)電價(jià)與煤炭中長期交易價(jià)格掛鉤條款;接受煤電上網(wǎng)電價(jià)上下浮動(dòng)不超過20%，高耗能企業(yè)不受此限。
可見，落實(shí)上述邊界條件涉及內(nèi)容多、變化快，而且主體不同、存在利益博弈，要實(shí)現(xiàn)煤、電市場有效對接難度很大。今年2、3月，由于能源保供、復(fù)工復(fù)產(chǎn)，國內(nèi)煤炭需求增加;再加俄烏戰(zhàn)爭影響，國際煤油氣價(jià)飆升，國內(nèi)煤價(jià)與國際煤價(jià)迅速出現(xiàn)“倒掛”，煤電企業(yè)不得不減少采購進(jìn)口煤，轉(zhuǎn)向國內(nèi)北方港，導(dǎo)致下水煤供應(yīng)緊張、煤價(jià)反彈。近日，秦皇島港5500大卡下水煤實(shí)際成交價(jià)已突破1700元/噸。二季度，隨著供熱季結(jié)束、水電出力增加以及長協(xié)煤合同簽訂工作的推進(jìn)，煤價(jià)能否回落仍需觀察。據(jù)了解，今年煤電電價(jià)上浮20%總體進(jìn)展基本順利，但也有7個(gè)省區(qū)還沒有完全落實(shí)，有的不上浮、有的打折扣，影響煤電減虧扭虧。
近年來，國內(nèi)各省煤電企業(yè)基準(zhǔn)電價(jià)在0.3~0.45元/千瓦時(shí)，平均約為0.38元/千瓦時(shí)，這對應(yīng)的是過去535元/噸下水煤基準(zhǔn)價(jià)。今年初，國家根據(jù)煤價(jià)上了一個(gè)新平臺(tái)的實(shí)際情況，對煤炭基準(zhǔn)價(jià)調(diào)增為675元/噸。為體現(xiàn)公平對等原則，消除煤電歷史虧損，應(yīng)對不確定因素的影響，穩(wěn)固煤電企業(yè)收益，建議國家在適當(dāng)時(shí)機(jī)，相應(yīng)提高平均燃煤基準(zhǔn)電價(jià)到0.45元/千瓦時(shí)，并與新能源定價(jià)機(jī)制解耦，電價(jià)上下浮動(dòng)20%的比例仍不變，實(shí)現(xiàn)“基準(zhǔn)對基準(zhǔn)，區(qū)間對區(qū)間”，以充分發(fā)揮煤電兜底保供、系統(tǒng)調(diào)節(jié)、安全備用的作用。
本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2022年03期，陳宗法系中國能源研究會(huì)理事，陳堯明供職于國網(wǎng)浙江杭州市蕭山區(qū)供電有限公司
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