菲律賓的實(shí)踐表明，在發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行徹底的市場(chǎng)化電力改革是可行的，但是第一，電改要有足夠的內(nèi)生動(dòng)力；第二，電改不可一蹴而就；第三，不能用電價(jià)是否下降來(lái)衡量改革成敗。
菲律賓大選結(jié)束，被稱(chēng)為“菲版川普”的地方政客杜特爾特當(dāng)選總統(tǒng)。在未來(lái)六年的執(zhí)政期內(nèi)，杜特爾特見(jiàn)面臨多重挑戰(zhàn)，有極為敏感棘手的南海島嶼紛爭(zhēng)，更有社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。而這些挑戰(zhàn)都直接或間接地與菲律賓電力供應(yīng)問(wèn)題相關(guān)。
作為一個(gè)亞洲發(fā)展中國(guó)家，菲律賓無(wú)論政治還是經(jīng)濟(jì)實(shí)力在國(guó)際舞臺(tái)上都不搶眼，然而2001年菲律賓國(guó)會(huì)通過(guò)“電力工業(yè)改革法”，啟動(dòng)了全面的電力工業(yè)改革進(jìn)程，其深度和廣度在亞洲發(fā)展中國(guó)家絕無(wú)僅有。相比中國(guó)正在深化的電力改革，我們想到的菲律賓已經(jīng)做了；我們沒(méi)打算做的，菲律賓也已經(jīng)試過(guò)了，其中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)值得關(guān)注。
說(shuō)起來(lái)，菲律賓這場(chǎng)史無(wú)前例的電改是一場(chǎng)由“出師未捷身先死”的核電站引發(fā)的，我們就從這座叫“巴塔安”（Bataan）的核電站說(shuō)起。
廢核是電改導(dǎo)火索
1973年世界范圍內(nèi)的石油危機(jī)也波及到了菲律賓這個(gè)完全依賴(lài)能源進(jìn)口的國(guó)家。為了減少對(duì)進(jìn)口石油的依賴(lài)，當(dāng)時(shí)的政府決定以美國(guó)西屋壓水堆技術(shù)在呂宋島中部建設(shè)621兆瓦的巴塔安核電站，到1984年已經(jīng)基本完工。
1986年馬科斯總統(tǒng)下野，同年發(fā)生了切爾諾貝利核電站事故，新任總統(tǒng)阿基諾夫人決定將這座尚未商運(yùn)的核電站永久關(guān)閉，成為世界上最早“廢核”的國(guó)家。
這座核電站的關(guān)閉對(duì)菲律賓電力供應(yīng)的影響巨大，因?yàn)槠溲b機(jī)相當(dāng)于當(dāng)年菲律賓全國(guó)總裝機(jī)容量的約十分之一。加上當(dāng)時(shí)菲律賓的一些火電廠已經(jīng)老舊、面臨退役，而持續(xù)的干旱限制了水電廠的發(fā)電量，菲律賓到上世紀(jì)90年代初陷入了嚴(yán)重的電力短缺危機(jī)，每天的停電時(shí)間8小時(shí)到14小時(shí)，對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和人民生活造成了巨大的影響。
為了應(yīng)對(duì)這場(chǎng)電力危機(jī)，當(dāng)時(shí)的菲律賓政府決定大力吸引私人資本進(jìn)場(chǎng)，給予獨(dú)立發(fā)電商投資者各種優(yōu)惠條件，包括提供燃料供應(yīng)、發(fā)電量照付不議(take-or-pay)、固定匯率保障的擔(dān)保條款。
這樣，菲律賓很快就吸引了大量外資，新增獨(dú)立發(fā)電商的總裝機(jī)超過(guò)6000兆瓦（包括油、煤、天然氣機(jī)組），電力危機(jī)得到了緩解。
但是1997年金融風(fēng)暴橫掃東南亞，菲律賓經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)開(kāi)始停滯，原本預(yù)計(jì)的電力需求增長(zhǎng)也成為幻影。因此，菲律賓的電力供應(yīng)幾乎一夜之間從短缺轉(zhuǎn)為過(guò)剩。可按照政府提供擔(dān)保的供電合同，菲方必須按照合同付給獨(dú)立發(fā)電商最低發(fā)電量費(fèi)用。
在整個(gè)上世紀(jì)90年代，獨(dú)立發(fā)電商電廠的平均負(fù)荷率只有36％，而合同的負(fù)荷率一般是85％，所以造成了國(guó)家電力公司的巨額虧損，國(guó)家電力公司的債務(wù)（其中也包括興建核電站所欠的款項(xiàng)）到2001年累積到了164億美元，相當(dāng)于全國(guó)外債總和的三分之一，菲國(guó)家電力公司已經(jīng)資不抵債。更糟糕的是，由于“照付不議”條款，電力供應(yīng)過(guò)剩的財(cái)務(wù)成本最終被轉(zhuǎn)嫁到菲律賓消費(fèi)者身上，菲律賓成為亞洲電價(jià)最高的國(guó)家之一。
在此情況下，菲律賓政府決心實(shí)施（也可以說(shuō)是“試試”）電力改革，并向總部設(shè)在馬尼拉的亞洲開(kāi)發(fā)銀行求援。1998年亞洲開(kāi)發(fā)銀行批準(zhǔn)了3億美元的貸款，用以幫助電改做前期的研究和政策準(zhǔn)備。2001年6月，電改法案終于完成國(guó)會(huì)法律程序，正式生效。
從電改法的內(nèi)涵來(lái)看，菲律賓的電改基本照搬了澳大利亞電改模式，把電力工業(yè)拆分為發(fā)、輸、配、售四個(gè)環(huán)節(jié)，將國(guó)有的發(fā)電廠私有化，輸變電環(huán)節(jié)交由私人部門(mén)特許經(jīng)營(yíng)，并建立獨(dú)立的能源監(jiān)管委員會(huì)。同時(shí)，建立電力批發(fā)現(xiàn)貨市場(chǎng)，發(fā)電廠商競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，并逐步實(shí)現(xiàn)售電競(jìng)爭(zhēng)和自由選擇。電改法還為最終引入售電競(jìng)爭(zhēng)預(yù)設(shè)了五個(gè)前提條件：解除捆綁電價(jià)、廢除交叉電價(jià)補(bǔ)貼、建立電力批發(fā)市場(chǎng)、國(guó)有電廠的私有化率達(dá)到70％。
十年求同，十年實(shí)施
由于電力改革的復(fù)雜性和電力工業(yè)與政治緊密相連的特殊性，建立共識(shí)是一個(gè)艱難而漫長(zhǎng)的過(guò)程。從法案提出開(kāi)始，經(jīng)歷了三屆政府十年時(shí)間。國(guó)會(huì)組織了14次咨詢(xún)會(huì)、28次技術(shù)小組會(huì)、20次公共聽(tīng)證會(huì)、6次眾議院調(diào)查委員會(huì)和15次兩院聯(lián)合會(huì)議。
現(xiàn)在回顧，來(lái)之不易的菲律賓電改法的改革時(shí)間表過(guò)于樂(lè)觀了：電力批發(fā)市場(chǎng)要在一年之內(nèi)建立；三年之內(nèi)，在呂宋和維薩亞達(dá)成70％以上的國(guó)有電廠的私有化，并且完成電網(wǎng)的特許私營(yíng)，從而啟動(dòng)電網(wǎng)開(kāi)放和售電競(jìng)爭(zhēng)。
實(shí)際情況是，四年后的2005年底，只有5座小型發(fā)電廠被成功拍賣(mài)，直到2006年6月才正式開(kāi)始運(yùn)行。
由于電改進(jìn)展緩慢，加上政治干預(yù)阻礙發(fā)電成本的完全回收，到2003年，國(guó)家電力公司的債務(wù)膨脹到223億美元，已到崩潰邊緣。菲律賓政府再次要求亞洲開(kāi)發(fā)銀行提供支持，以期給投資者信心來(lái)參與私有化進(jìn)程。亞洲開(kāi)發(fā)銀行在2006年再次為菲律賓政府提供了4.5億美元的政策性貸款，菲律賓電改終于迎來(lái)了一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。
2007年，菲律賓輸電網(wǎng)的25年特許經(jīng)營(yíng)權(quán)拍賣(mài)成功，由中國(guó)國(guó)家電網(wǎng)占40％的股份的聯(lián)合體得標(biāo)。到2010年，國(guó)家電力公司在呂宋和維薩亞的發(fā)電資產(chǎn)私有化率也達(dá)到了70％。在電力批發(fā)市場(chǎng)方面，到2010年6月也初具規(guī)模，已有30個(gè)登記交易商，包括18家發(fā)電公司參與競(jìng)價(jià)上網(wǎng)。
2012年9月，菲律賓能源監(jiān)管委員會(huì)宣布電改法售電側(cè)競(jìng)爭(zhēng)開(kāi)放的五個(gè)前提條件全部滿(mǎn)足。最初的售電側(cè)開(kāi)放于2013年6月啟動(dòng)，負(fù)荷在1MW以上的客戶(hù)進(jìn)入“可競(jìng)爭(zhēng)”行列，可以自由選擇供電商。
電網(wǎng)開(kāi)放和售電競(jìng)爭(zhēng)實(shí)施以來(lái)，市場(chǎng)反應(yīng)良好，可競(jìng)爭(zhēng)客戶(hù)已經(jīng)開(kāi)始享受一定的電價(jià)折扣。從2013年到2014年間，可競(jìng)爭(zhēng)客戶(hù)在電力批發(fā)市場(chǎng)上的有效結(jié)算現(xiàn)價(jià)從4.268比索/千瓦時(shí)降到了2.905比索/千瓦時(shí)，降幅32％。在此基礎(chǔ)上，菲律賓能源部在2015年6月發(fā)布了全面實(shí)施電網(wǎng)開(kāi)放和售電競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)間表，2016年6月開(kāi)始，可競(jìng)爭(zhēng)客戶(hù)的負(fù)荷門(mén)檻將降到750kW；到2018年，可競(jìng)爭(zhēng)的客戶(hù)負(fù)荷門(mén)檻要降到500kW。
拿什么衡量電改成敗
菲律賓電改的歷程表明，在發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行徹底的電改是可行的。但是，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，發(fā)展中國(guó)家有一些先天不足，比如基礎(chǔ)設(shè)施欠缺、法律不夠完善、投資環(huán)境不佳、政府管治能力不足等因素，同時(shí)從一個(gè)國(guó)家壟斷的電力工業(yè)轉(zhuǎn)變到一個(gè)市場(chǎng)化的體制，監(jiān)管部門(mén)和私營(yíng)企業(yè)都需要時(shí)間來(lái)學(xué)習(xí)和適應(yīng)。所以電改實(shí)施應(yīng)該考慮到平穩(wěn)過(guò)渡的需要，制定切實(shí)可行的、分階段而有重點(diǎn)的實(shí)施計(jì)劃。
經(jīng)過(guò)15年的改革進(jìn)程，菲律賓的電力市場(chǎng)新體制已經(jīng)基本建立，菲律賓政府在發(fā)電和輸變電領(lǐng)域的主導(dǎo)地位和相應(yīng)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)都已經(jīng)轉(zhuǎn)移給了私人投資者，政府的角色轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫ㄕ吆蛯?shí)行監(jiān)管。電力批發(fā)市場(chǎng)運(yùn)作大體良好，電力供應(yīng)大體穩(wěn)定，輸變電和配電電網(wǎng)受到新的激勵(lì)性監(jiān)管，售電側(cè)競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)啟動(dòng)。不同類(lèi)型消費(fèi)者之間、各區(qū)域電網(wǎng)之間的各種交叉補(bǔ)貼已被逐步取消，增加了電價(jià)的透明度，使得電價(jià)反映供電成本，給了投資者正確的市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)。
特別值得一提的是，菲律賓輸電網(wǎng)的25年經(jīng)營(yíng)權(quán)在2007年移交后，以中國(guó)國(guó)家電網(wǎng)公司的技術(shù)和管理水平，這些年來(lái)菲律賓電網(wǎng)可靠性有了很大提高。百公里跳閘率連年下降并達(dá)到歷史最好水平，電網(wǎng)頻率和電壓合格率從2011年以來(lái)一直接近100％。全國(guó)系統(tǒng)損失也不斷減少。到2014年底為止，系統(tǒng)損失從2002年的16％減少到9％。中國(guó)國(guó)家電網(wǎng)在菲律賓的投資也成為中國(guó)企業(yè)在海外效益最好的投資之一。
菲律賓電改在取得了很大成績(jī)的同時(shí)，也存在嚴(yán)峻問(wèn)題。上世紀(jì)90年代國(guó)家電力沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)是電改的主要原因之一，但15年后電力部門(mén)債務(wù)總額只減少了24％，國(guó)家財(cái)務(wù)重負(fù)仍在。
而且，在消費(fèi)者看來(lái)，電價(jià)是否下降是衡量改革成功與否的唯一標(biāo)準(zhǔn)。菲律賓的電價(jià)在亞洲一直是最高的之一，改革進(jìn)入第15個(gè)年頭后，菲律賓電價(jià)在亞洲依然處于高位，僅次于日本東京。
從菲律賓的實(shí)踐來(lái)看，電力改革不宜與電價(jià)的下降掛鉤作為最終目的。在改革進(jìn)程中，政府和監(jiān)管部門(mén)應(yīng)該正確引導(dǎo)公眾對(duì)電改的期待，不切實(shí)際的降低電價(jià)的承諾會(huì)增加政治風(fēng)險(xiǎn)、影響改革的進(jìn)程。電改所引入的競(jìng)爭(zhēng)未必意味著電價(jià)的下降，事實(shí)上在引入成本回收原則和電價(jià)交叉補(bǔ)貼被取消后，包括化石能源的波動(dòng)、可再生能源接入比例的提高、匯率的變化，終端電價(jià)特別是居民用電電價(jià)可能反而會(huì)有所增加。
回顧菲律賓15年來(lái)電力改革的歷程和經(jīng)驗(yàn)，我們可以用三句話(huà)來(lái)總結(jié)：1）電改要有足夠的內(nèi)生動(dòng)力，菲律賓的電改是被不堪重負(fù)的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)“逼上梁山”，尋找可持續(xù)發(fā)展的新出路；2）電改不可一蹴而就，而是一個(gè)根據(jù)國(guó)情“摸著石頭過(guò)河”和不斷調(diào)整的過(guò)程，在菲律賓經(jīng)過(guò)了十年凝聚共識(shí)，再加上十年的逐步實(shí)施；3）改革的成敗，不宜以電價(jià)下降為衡量準(zhǔn)繩，而是主要看能否保持電力供應(yīng)的長(zhǎng)期穩(wěn)定，滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平提高的需要。
然而，正是在能否保持電力供應(yīng)長(zhǎng)期穩(wěn)定的這個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題上，菲律賓面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)。氣電占菲律賓全國(guó)發(fā)電量四分之一，但天然氣供應(yīng)主要來(lái)自海上的馬拉帕雅（Malampaya）氣田，該氣田預(yù)計(jì)在十年后逐步耗盡。菲律賓新總統(tǒng)杜特爾特已經(jīng)表示愿意擱置主權(quán)紛爭(zhēng)，聯(lián)手中國(guó)共同開(kāi)發(fā)南海油氣資源。這無(wú)疑是一個(gè)明智的決定。
