近日，國家能源局發(fā)布《關于政協(xié)十二屆委員會第五次會議第4253號(工交郵電類398號)提案答復的函》(以下簡稱“文件”)。文件就多舉并措解決棄光問題、著力解決補貼拖欠問題、降低行業(yè)成本、完善用地政策等四個方面的建議進行了答復。在文件中，國家能源局表示，將加快建立可再生能源發(fā)電配額強制考核辦法、建立權威的年度考核機制，并適時啟動綠色電力證書強制約束交易，靈活地引導可再生能源發(fā)展，有效解決新能源限電等問題。
可再生能源發(fā)電配額強制考核辦法即將來臨
近年來，雖然我國新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，但是新能源發(fā)電在全社會用電量中的占比卻并不高。以光伏發(fā)電為例，2016年，光伏發(fā)電全年發(fā)電量662億千瓦時，只占我國全年總發(fā)電量的1%；盡管在2017年光伏產(chǎn)業(yè)取得了空前的發(fā)展，但是預計光伏發(fā)電對我國全年發(fā)電量的占比依然難以突破2%。數(shù)據(jù)顯示，2016年我國可再生能源發(fā)電量占全國總發(fā)電量比重為26%，化石能源發(fā)電量占比在70%以上，全國總發(fā)電量中的67%來自煤電。不得不承認的是，盡管中國可再生能源實現(xiàn)了巨大的增長，但當前我國的能源體系距離清潔、高效、安全、可持續(xù)的發(fā)展目標仍有較大距離。在此情況下，可再生能源發(fā)展亟需提速，為加速可再生能源發(fā)展，國家能源局或將加快可再生能源發(fā)電配額強制考核辦法的建立。
在文件中，國家能源局表示，為了加快可再生能源的發(fā)展，通過相關政策的發(fā)布，目前國家能源局已發(fā)布了2020年各省(區(qū)、市)全社會用電量中非水可再生能源電力消納量比重指標、要求全額收購范圍內可再生能源項目上網(wǎng)電量，并核定了分區(qū)域的最低保障性收購小時數(shù)、啟動了可再生能源綠色電力證書核發(fā)和自愿認購交易制度、提出了完善可再生能源開發(fā)利用機制，實施可再生能源電力配額制。國家能源局表示，下一步將在充分論證和取得各方共識的基礎上加快研究建立非水可再生能源發(fā)電配額強制考核辦法，制定各省(市、區(qū))可再生能源電力占全社會用電量最低比重指標，明確省級政府、發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)和售電公司等相關主體的責任，建立權威的年度考核機制，同時適時啟動綠色電力證書強制約束交易，進一步激發(fā)相關市場主體的主觀能動性，靈活地引導可再生能源發(fā)展，有效解決新能源限電等問題。
如果可再生能源發(fā)電配額強制考核辦法出臺，那可再生能源消納將不再是一個可有可無的義務，而是成為一個強制性的任務。毫無疑問，這是光伏及其他可再生能源發(fā)展的福音，也意味著可再生能源對化石能源的替代將正式吹響號角。與此同時，國家能源局還表示將適時啟動綠色電力證書強制約束交易，以目前綠證交易主要為光伏、風電來看，綠證強制約束交易的啟動將會對光伏、風電的發(fā)展起到提振作用，并能解決部分企業(yè)因補貼拖欠而造成的資金困難問題。
棄光限電將成歷史？
另外，可再生能源發(fā)電配額強制考核辦法的出臺也能有效解決光伏的限電問題。雖然可再生能源發(fā)電屬于清潔能源，但是其存在不穩(wěn)定性的特點，大量并網(wǎng)會對電網(wǎng)的穩(wěn)定性造成影響；其次，太陽能資源好的西北地區(qū)用電需求小，而沒有土地資源的中東地區(qū)用電需求大，這就導致了光伏電量在西北地區(qū)無法消納；另外，雖然享受著國家補貼，但是目前可再生能源發(fā)電成本依然比傳統(tǒng)火電要高。不穩(wěn)定，成本高，無法就地消納，這就是為什么可再生能源會頻繁出現(xiàn)限電的原因。因此要徹底解決限電問題，第一要加強電網(wǎng)建設，加強地方對可再生能源發(fā)電的消納能力，加強電力輸送配套建設；第二就是出臺配額制辦法，制定各省(市、區(qū))可再生能源電力占全社會用電量最低比重指標，調動地方對可再生能源發(fā)電消納的積極性。
目前在配額制方面國家能源局已經(jīng)有所表態(tài)，可再生能源發(fā)電配額強制考核辦法的出臺已經(jīng)提上了日程。而在電網(wǎng)建設方面，國家能源局在文件中表示，將適時推動陜北電力外送通道建設，積極推進新疆、呼盟、蒙西、隴彬、青海等地電力外送通道論證，力爭實現(xiàn)“十三五”期間新增“西電東送”輸電能力1.3億千瓦，按期達到規(guī)劃目標；堅持分層分區(qū)、結構清晰、安全可控、經(jīng)濟高效原則，進一步調整完善區(qū)域電網(wǎng)主網(wǎng)架，提升電壓等級電網(wǎng)的協(xié)調性，加強區(qū)域內省間電網(wǎng)互濟能力，提高電網(wǎng)運行效率，確保電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行和電力可靠供應。
如果可再生能源發(fā)電配額強制考核辦法順利出臺，電力外送通道建設完善，在可再生能源逐步替代化石能源的大勢之下，再加上光伏市場的不斷成熟，困擾行業(yè)多年的棄光限電有望成為歷史。
補貼拖欠問題依然棘手
資料顯示，截至2016年底，全國累計開發(fā)可再生能源電力的補貼缺口約600億元人民幣。而保守估計，2017年僅僅是光伏發(fā)電的裝機增長就帶來300億元以上的補貼需求，加上其他可再生能源發(fā)展形式的補貼需求，2017年底補貼缺口有可能突破1000億元，補貼拖欠問題正成為整個可再生能源發(fā)電行業(yè)的痛點。眾所周知，可再生能源發(fā)電的補貼來源于銷售電價中征收的可再生能源附加費，然而這些支撐可再生能源行業(yè)發(fā)展的資金在征收過程中卻并不順利。
國家能源局在文件中表示，目前可再生能源補貼資金應收盡收的難度較大，實際征收僅85%左右，其中的缺口主要是自備電廠未足額繳納電價附加資金，主要集中在新疆、內蒙古、甘肅和山東等地區(qū)。造成自備電廠征收率較低的原因，一是征收沒有強制措施，如遇企業(yè)故意不交，負責征收的財政部專員辦和電網(wǎng)企業(yè)基本沒辦法；二是自備電廠和配套高耗能產(chǎn)業(yè)是本地的納稅和就業(yè)大戶，所繳納的基金基本需要上繳國家，地方政府部門征收積極性不高。對此，國家能源局表示將推動有關部門不斷加大可再生能源補貼資金的征收力度，明確地方的主體責任，調動地方積極性。特別是對新疆、甘肅等自備電廠較多的省份，將會加大本地區(qū)電價附加征收力度。
然而就算是剩余的15%的可再生能源附加費全部征收完畢，相對于龐大的補貼缺口來說也是杯水車薪。在我國經(jīng)濟新常態(tài)背景下，國家正在降低企業(yè)的稅費，以減輕企業(yè)的負擔，在此情況下，擴大可再生能源基金來源、提高可再生能源電價附加征收標準的也顯得不太現(xiàn)實。通過資產(chǎn)證券化方式解決補貼拖欠或許是一個可以探討的替代方案，但又會推高可再生能源發(fā)電成本。對此國家能源局表示，下一步有關部門將結合經(jīng)濟發(fā)展水平、社會承受能力、基金收支情況等因素，擇機研究可再生能源附加征收的相關政策，并商請各有關部門共同研究可行的不增加企業(yè)經(jīng)營成本的方法，有效解決補貼拖欠問題。
對于加速可再生能源發(fā)展及其棄光限電問題，國家能源局都直接給出了解決辦法，而且已經(jīng)卓有成效。比如在最新的數(shù)據(jù)中，我國的棄光率已經(jīng)得到控制。然而面對補貼拖欠問題，國家能源局卻顯得有點心有余而力不足，從目前的政策來看，光伏、風電等可再生能源領域的補貼正在加速退場。據(jù)了解，風電補貼將在2020年至2022年的時間里完全退場，而光伏發(fā)電在2020年將實現(xiàn)平價上網(wǎng)，對補貼的依賴也在逐步降低。所以總體來說，在沒有新的有效政策出臺的情況下，補貼拖欠可能會成為一個長時間困擾行業(yè)的問題，直到補貼全部退場之后一兩年的時間里，巨額的補貼缺口才有可能補上。
此外，國家能源局還在降低行業(yè)成本、完善用地政策等方面進行了闡述和探討，明確了光伏項目的相關用地政策，并表示將進一步優(yōu)化企業(yè)投資環(huán)境，降低可再生能源開發(fā)成本，減少土地成本及不合理收費，通過綠色金融降低企業(yè)融資成本，制止和糾正亂收費等增加企業(yè)負擔行為。
