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澳大利亞是怎樣通過配電監(jiān)管打破壟斷的?

作者:王囡 發(fā)布時(shí)間:2016-09-30   來(lái)源:《中國(guó)電力企業(yè)管理》

  打破電力企業(yè)的壟斷地位一直是各國(guó)電力監(jiān)管體制改革的重要內(nèi)容,但是輸配電企業(yè)擁有線網(wǎng)的天然壟斷性質(zhì)是不爭(zhēng)的事實(shí)。澳大利亞監(jiān)管通過對(duì)不同配電企業(yè)進(jìn)行對(duì)標(biāo),并依據(jù)對(duì)標(biāo)結(jié)果對(duì)企業(yè)進(jìn)行獎(jiǎng)懲,有效地創(chuàng)造出配電企業(yè)之間競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。

  澳大利亞配電監(jiān)管政策的歷史演進(jìn)

  從時(shí)間順序上看,澳大利亞配電監(jiān)管經(jīng)歷了三個(gè)階段的變革:

  第一階段是1991~1993年,特點(diǎn)是電力工業(yè)結(jié)構(gòu)性重組。1991年以前,澳大利亞各州都有垂直一體化的電力公司,配電業(yè)務(wù)為各公司整體業(yè)務(wù)的一個(gè)環(huán)節(jié)。1991年,澳大利亞成立臨時(shí)的國(guó)家電網(wǎng)管理委員會(huì)(NGMC),對(duì)多個(gè)州的電力工業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)性重組改革,為建立全國(guó)性跨區(qū)電力市場(chǎng)創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件。

  第二階段是1993~2000年,特點(diǎn)是構(gòu)建統(tǒng)一的電力市場(chǎng)體系。1993~1994年,澳大利亞進(jìn)行了全國(guó)電力市場(chǎng)規(guī)劃與設(shè)計(jì),嘗試開放各州配電業(yè)務(wù)下游的電力零售環(huán)節(jié)。1994年,維多利亞州率先進(jìn)行電力市場(chǎng)化改革試點(diǎn)并取得成功后,其他各州也陸續(xù)推進(jìn)電力市場(chǎng)化。1996年建立了新南威爾士州電力市場(chǎng),1997年新南威爾士州與維多利亞州按市場(chǎng)方式運(yùn)作進(jìn)行了電力交換。1998年建立了昆士蘭州電力市場(chǎng),同年澳大利亞國(guó)家電力市場(chǎng)(NEM)開始運(yùn)作。NEM最初覆蓋維多利亞、新南威爾士、昆士蘭、南澳和首都領(lǐng)地五個(gè)行政區(qū)。最終,澳大利亞形成了澳大利亞國(guó)家電力市場(chǎng)和西澳大利亞電力市場(chǎng)(WAEM),另外還有Northern Territory和Horizon Powerfranchise兩家垂直一體化的電力公司。在兩個(gè)電力市場(chǎng)中,配電業(yè)務(wù)的上游電源和下游售電都是開放和自由競(jìng)爭(zhēng)的,而兩家垂直一體化公司中的配電上游電源和下游售電仍有固定對(duì)象。

  第三階段是2000年至今,特點(diǎn)是構(gòu)建新的監(jiān)管體系。在此之前,澳大利亞并沒有成立全國(guó)性電力監(jiān)管機(jī)構(gòu),電力監(jiān)管職能分散于聯(lián)邦和州政府或領(lǐng)地政府下設(shè)的各級(jí)機(jī)構(gòu)。2005年,澳大利亞在國(guó)家層面成立兩個(gè)新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)電力監(jiān)管職能進(jìn)行全面整合。一個(gè)是澳大利亞能源市場(chǎng)委員會(huì)(AEMC),負(fù)責(zé)包括配電監(jiān)管法規(guī)在內(nèi)的全國(guó)性電力法規(guī)的制定;另一個(gè)是澳大利亞能源監(jiān)管委員會(huì)(AER),負(fù)責(zé)在國(guó)家層面上對(duì)包括配電在內(nèi)的電力行業(yè)各環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管,并負(fù)責(zé)相關(guān)法規(guī)、條例的執(zhí)行工作。經(jīng)過一系列改革,以前的垂直一體化管理體制改變?yōu)榘l(fā)、輸、配、售電全面分開,發(fā)電采用競(jìng)價(jià)上網(wǎng),售電端通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)售電,輸配電網(wǎng)絡(luò)實(shí)行政府定價(jià)、公司運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管體制。

  澳大利亞現(xiàn)有配電監(jiān)管機(jī)制

  目前澳大利亞的配電采用加權(quán)平均價(jià)格上限制,即在滿足服務(wù)質(zhì)量的前提下,配電價(jià)格體系的加權(quán)平均值不能超過監(jiān)管機(jī)構(gòu)核定的上限。

  加權(quán)平均價(jià)格上限通過最大允許收入和預(yù)測(cè)配送電量進(jìn)行計(jì)算:

  加權(quán)平均價(jià)格上限=最大允許收入/預(yù)測(cè)配送電量

  配電公司監(jiān)管期內(nèi)每一年的預(yù)期收入需求采用構(gòu)件模型(Building Block Model)和資產(chǎn)基礎(chǔ)滾動(dòng)模型(Roll Forward Model)計(jì)算。

  收入構(gòu)件模型

  最大允許收入=資本回報(bào)+運(yùn)營(yíng)支出+折舊補(bǔ)償+稅務(wù)補(bǔ)償+激勵(lì)與調(diào)整

  資本回報(bào):為監(jiān)管資產(chǎn)基礎(chǔ)(RAB)與加權(quán)平均資本成本(WACC)的乘積。WACC=債務(wù)成本×杠桿率+稅后股本成本×(1-杠桿率)

  運(yùn)營(yíng)支出(OPEX):運(yùn)維費(fèi)用主要用于支付員工工資、設(shè)備維護(hù)、第三方的委托服務(wù)費(fèi)用等。

  折舊補(bǔ)償:監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一規(guī)定了各類配電設(shè)備的標(biāo)準(zhǔn)資產(chǎn)壽命(Standard Asset Life),采用直線折舊法對(duì)配電公司監(jiān)管資產(chǎn)基數(shù)的折舊進(jìn)行補(bǔ)償。在預(yù)測(cè)折舊額時(shí)還要考慮預(yù)測(cè)資本性支出以及通貨膨脹影響。

  稅務(wù)補(bǔ)償:在配電公司生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)過程中,各級(jí)政府收繳的各類稅費(fèi)被視作經(jīng)營(yíng)成本的一部分,可以通過收入機(jī)制得到補(bǔ)償。

  激勵(lì)與調(diào)整項(xiàng):一是服務(wù)目標(biāo)績(jī)效激勵(lì)機(jī)制(SPTIS),通過將配電公司可靠性指標(biāo)、電能質(zhì)量指標(biāo)等績(jī)效指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)值的對(duì)比,進(jìn)行獎(jiǎng)懲;二是效率收益分擔(dān)機(jī)制(EBSS),讓配電公司與用戶共享效率提升實(shí)現(xiàn)的增收或承擔(dān)效率下降所致的損失;三是需求管理激勵(lì)機(jī)制(DMIS),配電企業(yè)研發(fā)和應(yīng)用需求管理新技術(shù)的費(fèi)用,以及由于需求側(cè)管理間接使用電量下降導(dǎo)致配電公司實(shí)際收入降低的損失,可納入監(jiān)管收入回收。

  資產(chǎn)基礎(chǔ)滾動(dòng)模型

  即本監(jiān)管期末RAB(Closing RAB)是以本監(jiān)管期初的RAB(Opening RAB)為起點(diǎn),通過核算本監(jiān)管期內(nèi)影響RAB的各項(xiàng)增減因素得到的。在監(jiān)管期的最后一年,配電公司預(yù)測(cè)未來(lái)五年的資本性支出、通貨膨脹、監(jiān)管折舊和資產(chǎn)處置情況,目的是為了計(jì)算下一監(jiān)管期的最大允許收入。

  年度期末RAB=年度期初RAB+年度資本性支出+通脹調(diào)整-折舊-資產(chǎn)處置

  年度資本性支出:資本性支出主要用于配電網(wǎng)的擴(kuò)建、老舊設(shè)備的更新改造、與配電業(yè)務(wù)相關(guān)的支持系統(tǒng)投入等。

  通貨膨脹調(diào)整:在RAB的滾動(dòng)模型中考慮了通貨膨脹的因素。通貨膨脹水平的預(yù)測(cè)采用央行的通貨膨脹預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)。

  監(jiān)管折舊:計(jì)算方法與構(gòu)件模型中折舊補(bǔ)償部分相同。

  資產(chǎn)處置:退出運(yùn)行的老舊設(shè)備和故障設(shè)備的價(jià)值,要從RAB中扣除。

  澳大利亞配電監(jiān)管政策最新變化及特點(diǎn)

  2014年,澳大利亞能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)公布了《更優(yōu)監(jiān)管政策》框架性文件,將配電監(jiān)管機(jī)制由價(jià)格上限制改為收入上限制,修改了計(jì)算配電企業(yè)最大允許收入的一些計(jì)算方法和參數(shù),并引入了新的激勵(lì)和審查機(jī)制?!陡鼉?yōu)監(jiān)管政策》最早于2016年在維多利亞州的配電公司率先應(yīng)用。

  《更優(yōu)監(jiān)管政策》帶來(lái)的新變化

  由價(jià)格上限制改為收入上限制?!陡鼉?yōu)監(jiān)管政策》將加權(quán)平均價(jià)格上限制調(diào)整為收入上限制,組成配電企業(yè)收入的收入構(gòu)建模型中各組成部分不變,配電公司的實(shí)際收入以監(jiān)管機(jī)構(gòu)批復(fù)的最大允許收入為限,與配電公司的實(shí)際配電量脫離了關(guān)系。

  引入針對(duì)資本性支出的效益分享機(jī)制(CESS)。CESS的原理和計(jì)算方法與針對(duì)運(yùn)營(yíng)支出的效益分享機(jī)制(EBSS)基本相同。若配電公司在某一監(jiān)管年度資本性支出減少,從而在該監(jiān)管期發(fā)生了效率提升,那么其在該年度的支出減少量將留轉(zhuǎn)5年(與監(jiān)管周期相同),配電公司在接下來(lái)的5年里依然可得到效率提升帶來(lái)的收益,相反若該監(jiān)管期效率下降,超出的支出也會(huì)對(duì)未來(lái)支出的補(bǔ)償造成影響。

  對(duì)對(duì)標(biāo)結(jié)果差的企業(yè)進(jìn)行懲罰。在某監(jiān)管期內(nèi),如果一家配電企業(yè)的對(duì)標(biāo)結(jié)果明顯差于其他配電公司,這家公司在本監(jiān)管期期末申請(qǐng)下一監(jiān)管周期收入時(shí),監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)將這家公司與對(duì)標(biāo)平均水平之間的差距部分直接從配電公司提交的收入申請(qǐng)建議中減掉。

  對(duì)資本性支出進(jìn)行更嚴(yán)格的事后審查。監(jiān)管機(jī)構(gòu)將對(duì)已完成資本性支出進(jìn)行事后審查,如果出現(xiàn)超支情況,且監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為部分或全部超支是無(wú)效率支出,將無(wú)法計(jì)入下一監(jiān)管期的資產(chǎn)基數(shù),即意味著超支部分由配電企業(yè)自行承擔(dān)。

  引入共享資產(chǎn)分擔(dān)規(guī)則。配電網(wǎng)絡(luò)資產(chǎn)除了提供受監(jiān)管的配電服務(wù)外,也可以用于其他競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù),這樣的資產(chǎn)被定義為共享資產(chǎn)。在現(xiàn)有監(jiān)管政策下,只要一個(gè)配電資產(chǎn)是監(jiān)管資產(chǎn),則該資產(chǎn)是監(jiān)管資產(chǎn)基數(shù)的一部分,可以享受相應(yīng)的監(jiān)管回報(bào)。在更優(yōu)監(jiān)管政策下,如果共享資產(chǎn)非監(jiān)管收入高于監(jiān)管收入的1%,相應(yīng)收入將被扣減,最高扣減金額為監(jiān)管收入的10%。

  《更優(yōu)監(jiān)管政策》的特點(diǎn)

  《更優(yōu)監(jiān)管政策》是順應(yīng)澳大利亞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況的產(chǎn)物,強(qiáng)調(diào)配電企業(yè)要為消費(fèi)者長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮而對(duì)配電網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行有效投資和運(yùn)營(yíng)。

  實(shí)行收入上限制后,配電企業(yè)的實(shí)際收入與實(shí)際的配電量無(wú)關(guān),在當(dāng)前澳大利亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展和用電需求較為平穩(wěn)的環(huán)境中更為公平合理,能夠減少配電企業(yè)受到的影響,保證相對(duì)平穩(wěn)的收益。

  資本性支出效益分享機(jī)制的引入,可以進(jìn)一步抑制配電企業(yè)盲目投資的沖動(dòng),也對(duì)配電企業(yè)持續(xù)提高經(jīng)營(yíng)效率、降低經(jīng)營(yíng)成本提出了更高的要求。

  由于配電網(wǎng)絡(luò)區(qū)域分布的特點(diǎn),配電企業(yè)都在各自的服務(wù)范圍內(nèi)占有壟斷地位,因此本身是沒有競(jìng)爭(zhēng)的,監(jiān)管機(jī)構(gòu)將不同配電企業(yè)進(jìn)行對(duì)標(biāo),并對(duì)對(duì)標(biāo)結(jié)果差的企業(yè)進(jìn)行懲罰,實(shí)質(zhì)上是使配電企業(yè)之間形成一定的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。

  資本性支出事后審查機(jī)制的引入,意味著配電企業(yè)必須更加審慎、高效地進(jìn)行必要的投資,從而間接抑制消費(fèi)者的用電成本。

  引入共享資產(chǎn)分擔(dān)規(guī)則,意味著配電公司不再享受利用監(jiān)管資產(chǎn)進(jìn)行非監(jiān)管業(yè)務(wù)而得到額外收益,體現(xiàn)了對(duì)用戶的公平原則,是對(duì)配電公司收入更精確地計(jì)算。

  澳大利亞配電監(jiān)管政策演變的啟示

  第一,監(jiān)管改革必須適應(yīng)國(guó)情實(shí)際。

  世界上每個(gè)國(guó)家的條件都不同,因此沒有可以完全照搬的改革模式。澳大利亞雖然是一個(gè)聯(lián)邦制的國(guó)家,但是曾經(jīng)是英聯(lián)邦國(guó)家,因此并沒有采用美國(guó)式區(qū)域電力市場(chǎng),形成眾多配電企業(yè)分散經(jīng)營(yíng),各自選取不同的監(jiān)管方式,而是主要借鑒了英國(guó),由全國(guó)統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管,建立統(tǒng)一的電力市場(chǎng),形成了配電企業(yè)由少數(shù)幾家公司占有寡頭壟斷的格局。

  第二,監(jiān)管政策應(yīng)該適應(yīng)社會(huì)和行業(yè)發(fā)展。

  配電監(jiān)管政策最重要的作用就是對(duì)配電行業(yè)和企業(yè)行為的規(guī)范和引導(dǎo),配電監(jiān)管政策變化應(yīng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和整個(gè)電力行業(yè)發(fā)展相適應(yīng)。在電力供應(yīng)不足時(shí),配電監(jiān)管的目的主要是促進(jìn)配電基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模的增加,這個(gè)階段包括澳大利亞在內(nèi)的各國(guó)配電業(yè)務(wù)都由政府直接管理,在垂直一體化的電力公司內(nèi)部,集中力量推動(dòng)規(guī)模壯大;在電力供應(yīng)量能夠適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要后,監(jiān)管開始通過政策規(guī)范并引導(dǎo)配電企業(yè)提高質(zhì)量、提高效率、降低成本,提供公平的競(jìng)爭(zhēng)秩序,進(jìn)行更合理的資源分配;在全球氣候變暖、環(huán)境狀況日趨惡劣、資源逐漸枯竭的當(dāng)下,包括澳大利亞在內(nèi)的很多國(guó)家開始調(diào)整政策,以增加可再生能源利用率,促進(jìn)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)綠色和可持續(xù)發(fā)展。

  第三,監(jiān)管可以采用豐富的手段。

  監(jiān)管不是直接干涉企業(yè)的內(nèi)部經(jīng)營(yíng)。澳大利亞的監(jiān)管更側(cè)重于利用經(jīng)濟(jì)的、激勵(lì)性的手段引導(dǎo)企業(yè)的投資和經(jīng)營(yíng)行為。比如對(duì)持續(xù)改進(jìn)資本性支出和運(yùn)營(yíng)支出的激勵(lì),以及促進(jìn)企業(yè)開發(fā)和應(yīng)用可再生能源消納技術(shù)、需求側(cè)管理技術(shù)的激勵(lì)機(jī)制。

  打破電力企業(yè)的壟斷地位一直是各國(guó)電力監(jiān)管體制改革的重要內(nèi)容,但是輸配電企業(yè)擁有線網(wǎng)的天然壟斷性質(zhì)是不爭(zhēng)的事實(shí)。澳大利亞監(jiān)管通過對(duì)不同配電企業(yè)進(jìn)行對(duì)標(biāo),并依據(jù)對(duì)標(biāo)結(jié)果對(duì)企業(yè)進(jìn)行獎(jiǎng)懲,有效地創(chuàng)造出配電企業(yè)之間競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。

  第四,監(jiān)管政策需要適當(dāng)滿足各方利益。

  電力監(jiān)管改革所涉及的各方利益和出發(fā)點(diǎn)各不相同。作為公共事業(yè)類的公司,電力企業(yè)有責(zé)任為整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供持續(xù)、安全、可靠的電力,因此需要投入資金進(jìn)行電力設(shè)備維護(hù)和改造,需要技術(shù)和設(shè)備升級(jí)以滿足低碳發(fā)展的要求。電力企業(yè)的投資者希望電力企業(yè)有良好的收益,取得最大程度的投資回報(bào)。消費(fèi)者則期望用最低的費(fèi)用獲得充足、穩(wěn)定的電力供應(yīng)。澳大利亞的配電監(jiān)管政策的收入模型可以使企業(yè)正常投資和經(jīng)營(yíng)成本得到有效回收,一方面可以保證配電行業(yè)的有序成長(zhǎng)和電力供應(yīng),另一方面可以保證股東有穩(wěn)定的回報(bào)。同時(shí),通過一系列激勵(lì)機(jī)制,敦促企業(yè)持續(xù)降本增效,將消費(fèi)者成本增長(zhǎng)控制在可接受的范圍內(nèi)。

      關(guān)鍵詞: 配電,電改

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