作為目前世界上核電在建規(guī)模最大的國家，中國核電發(fā)展中各類安全挑戰(zhàn)日益增多：新批項目超常規(guī)上馬；核電骨干人員匱乏；裝備制造、在建工程、電廠運行等各類安全事件規(guī)模性增多；燃料產能缺口乏料處理基礎不夠；企業(yè)層面核安全文化弱化……
深究其根本原因，在于國家核電管理體制長期以來的散漫。核電產業(yè)涉及國家安全，需要統(tǒng)籌領導、垂直管理、分級問責。如果頂層權責配置割裂，法制的權威性和監(jiān)管的獨立性也會大打折扣。核電管理體制政出多門、機構重疊、職能交叉，是影響核電安全發(fā)展的體制性安全隱患。
以新建核電項目為例，《核電安全規(guī)劃（2011-2020）》提出，"十三五"及以后新建核電機組力爭實現從設計上實際消除大量放射性物質釋放的可能性。這一安全目標不僅要求核電業(yè)主向國家和公眾作出切實的承諾，還意味著國家要統(tǒng)籌規(guī)劃、工業(yè)、技術和監(jiān)管等職能，把關相應的發(fā)展規(guī)劃，以立法形式消除違背這一目標的任何風險。
然而，從已經發(fā)布的“十三五”核電發(fā)展規(guī)劃、工業(yè)發(fā)展規(guī)劃及相關科技創(chuàng)新規(guī)劃中，看不到圍繞這一安全要求的可行性方案和“兜底”措施，沒有為實現這一總體目標的具體規(guī)劃。這主要是由于，不同的規(guī)劃隸屬不同的管理部門牽頭制定，核電安全規(guī)劃與其他發(fā)展規(guī)劃沒有融合在一起。
再看核電管理體制在核電應急能力上的滯后。核事故應急響應和救援是核電安全“縱深防御”的最后一道屏障，中國應急管理的優(yōu)勢在于核電運營單位是國企，部隊聽黨指揮，進行核應急救援時，在統(tǒng)一指揮快速響應的措施下將更加有力。
但現實的情況是，頂層統(tǒng)一指揮功能重疊或交叉，核應急救援必需的制度基礎薄弱。
橫向看，國家核事故應急協(xié)調委員會成員單位有二十多個。國家核應急協(xié)調委由工信部牽頭，其屬下國防科工局負責國家核事故應急管理；國家發(fā)改委能源局核電司的具體職責也有組織核電廠的核事故應急管理工作；國家核安全局負責制定和修訂環(huán)境保護部核事故應急預案及其實施程序；軍隊制定參加核電廠核事故應急救援條例等相關法規(guī)和規(guī)章制度。
縱向看，國家、地方、企業(yè)三級核應急體制框架下，實際有八個層級之多，黨中央和國務院最高領導之下的國家相關政府部門內，核應急管理層級有部、局、司和現場支持；地方分省市；企業(yè)分集團、運營公司、核電站。多個層級中又分兩個工作系統(tǒng)：部隊與地方。
多層級、多部門，權責設置模糊的體制配置，在需要多成員核應急救援指揮與協(xié)調時，將極大影響應急救援的及時性和有效性。頂層設置過多層級，均需要有機銜接和無縫對接，難度非常之大，緊急救援時救援力量重心前移將有心無力。
從根本上扭轉核電發(fā)展與安全日漸脫節(jié)的局面，必須對承載56個或更多反應堆安全的核電管理體制深化改革?，F有核電管理體制的整個體制架構側重權力資源支配，忽視擔責保安全的結果導向；縱向專業(yè)的安全問責缺位，層級管理的安全問責虛設；整個行業(yè)要項目一擁而上，追責任一推了之。基于如此管理體制的任何立法和執(zhí)法，都會是空話。
國內外同行或同類安全高危行業(yè)的經驗教訓證明，行業(yè)管理體制模式和架構的安全性是保障性制度基礎。核電管理體制作為一道重要的安全防御屏障一旦失靈，危機來臨時，政府、監(jiān)管及核設施機構勢必陷入無助、無序、混亂、失控的局面。
核電深化改革，需要下大力氣就體制，機制，法制三大問題做深入細致的研究，提出具體對策、標準、方案及改革路線圖。當前核電管理體制需要全方位研究與論證的方面包括：
1.從嚴防死守核電安全的需求出發(fā)，梳理現有國家核電管理體制、核應急管控可能存在的體制及機制漏洞及薄弱環(huán)節(jié)；
2.從統(tǒng)籌安全與發(fā)展、政治與經濟等矛盾關系的需求出發(fā)，評測現有核電管理體制機制可能存在職能重疊而問責虛設的問題；
3.從確保核電安全的立法宗旨出發(fā)，分析國家頂層安全法規(guī)及立法對核電管理體制立規(guī)明矩的差距；
4.從以上率下的問責需求出發(fā)，查找現有國家最高核電管理機構與核電監(jiān)管機構在權責界定方面模糊或疏漏的問題；
5.從核電監(jiān)管機構存在的意義出發(fā)，分析核電監(jiān)管機構自身的弱項及問題的性質及根源；
6.從核電產業(yè)鏈條各環(huán)節(jié)必備的能力要求出發(fā)，對標國內外安全敏感行業(yè)和企業(yè)，分析企業(yè)層面專業(yè)技術管理體制和機制的安全隱患。
7.從推進核電技術自主創(chuàng)新、核電“走出去”的需要出發(fā)，總結目前核電管理部門（包括能源局、核安全局、國防科工局、國資委等）現行管理體制和政策導向存在的問題。
8.以華龍一號技術路線之爭（一個牌子兩套隊伍、兩套產品、兩套標準）為例，探究適合核電技術專業(yè)化發(fā)展、集中有限研發(fā)力量、防止資源和成果碎片化的管理體制。
核電管理體制的深化改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要在各個層面開展研究。針對核電行業(yè)“大安全”的能源屬性，在核電管理體制設計上，必須體現發(fā)展與安全、政治與經濟等對立統(tǒng)一辯證關系妥善處理的權責設置。
例如，國家核電安全發(fā)展的最高領導機構，可借鑒航天、航空領域的垂直管理模式，統(tǒng)籌布局核電各層面的深化改革。打破現有核電企業(yè)大而全的并聯模式，改組為以核電專業(yè)領域劃分、以當前核電企業(yè)為基礎的串聯型集團公司。
理順企業(yè)內部管理體制和機制，確保燃料供應、工程設計、電站建設、運營退役、乏料處理等各專項業(yè)務領域得以垂直問責的同時，保障國家最高核電領導機構得以垂直指揮快速響應。
正如習主席“不斷革除體制機制弊端，讓我們的制度成熟而持久”的指示所言，核電管理體制亟需開展固本培元、以上率下、立規(guī)明矩的深化改革，以確保國家安全為宗旨，突破現有權力格局和利益格局，探索核電“大安全”屬性下的國家管理體制，以打造萬無一失、真正安全的中國核電。
