李才華等價格司官員落馬后,電力體制改革加快了步伐。新一輪電力體制改革則以2015年3月發(fā)布的《中共中央國務院關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》為標志,總體思路是“放開兩頭,管住中間”,推進市場化。
與此同時,能源局窩案的爆發(fā)也加速了電力項目審批的下放。資料顯示,從去年4月份,行政審批權(quán)下放之后,煤電企業(yè)上馬新項目的速度就明顯加快,電力過剩問題又出現(xiàn)了。
“一管就死一放就亂”讓電力改革再次面臨考驗?!霸诘胤嚼娴尿?qū)動下,各地不斷上馬電力項目。”廈門大學中國能源經(jīng)濟研究中心主任林伯強接受記者采訪表示,結(jié)果,過剩的電力都以低價的方式進入了那些高耗能的大型企業(yè)。
三個月前,國家能源局局長努爾˙白克力在電視會議上說,預計今年新增裝機規(guī)模將超5000萬千瓦。如果按這樣的發(fā)展態(tài)勢,未來幾年,我國煤電行業(yè)將會變成現(xiàn)在的鋼鐵和煤炭行業(yè)。
7月14日,國家發(fā)改委新聞發(fā)布會再次對外表示,全面實施電力體制改革,推進電力市場化交易,發(fā)用電計劃、競爭性環(huán)節(jié)電價、配售電業(yè)務有序放開。
電改在試點
基于加快構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系,形成主要由市場決定能源價格的機制,轉(zhuǎn)變政府對能源的監(jiān)管方式,時隔13年之后,中國再次啟動新一輪電改。
電價廣義上可以分為:上網(wǎng)電價、輸配電價、銷售電價。上網(wǎng)電價是發(fā)電企業(yè)售電給電網(wǎng)企業(yè)的價格,銷售電價則是電網(wǎng)企業(yè)售電給用電企業(yè)和個人的價格,此二者即“兩頭”。輸配電價相當于電的運費,即中間渠道。
“在新電改以前,政府對上網(wǎng)電價和銷售電價實施管制,但對中間環(huán)節(jié)的輸配電價則并不進行單獨核定,輸配電價只能用‘銷售電價減去上網(wǎng)電價’來籠統(tǒng)估算。于是,電網(wǎng)企業(yè)在中間吃‘購銷差’,而外界對真實的輸配電成本則云里霧里。”國家發(fā)改委相關(guān)負責人曾公開介紹。
2002年國務院制定發(fā)布《電力體制改革方案》被視為中國新電改的第一次嘗試,5號文要求實行“廠網(wǎng)分開、競價上網(wǎng)、輸配分開、競爭供電”,建立一個更有效率、更為公正的以競爭、開放的區(qū)域電力市場為主,全國統(tǒng)一、開放、多主體、多區(qū)域、多層次、規(guī)范化的有序競爭的社會主義電力市場體系。
電力體制改革的核心則是電價,輸配電價又是電價形成機制的重點內(nèi)容。但長期以來,我國電網(wǎng)的盈利模式主要是低買高賣吃差價,有媒體稱其暴利壟斷甚至高于“三桶油”。
據(jù)統(tǒng)計,電價改革在深圳、蒙西、寧夏、湖北、云南、貴州、安徽進行先行試點,今年3月輸配電價改革試點新增北京、天津等12個省級電網(wǎng)和華北區(qū)域電網(wǎng)以及國家綜合電改試點省份,按計劃將在2017年推至全國。
價格改革是核心,而價格主管部門的改革則是核心中的核心,國家發(fā)改委系列窩案即為證明。若從絕對數(shù)據(jù)上看,價格司能直接決定的商品價格只有全社會的不到5%。歷經(jīng)30多年價格改革之后,中國實現(xiàn)了95%以上的商品和服務價格由市場主導,但這5%的存在,能決定絕大部分人的生活成本和水平。
根據(jù)新的電改方案,政府定價的范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務和網(wǎng)絡自然壟斷環(huán)節(jié)。自去年開始,國家發(fā)改委將電價調(diào)整的權(quán)限下放到各地區(qū),因考慮到各地區(qū)煤價變化的具體情況不同,未來火電標桿電價降幅也不盡相同,決定權(quán)將在各地物價局。
項目大躍進
電改啟動的同時,國家發(fā)改委在電力項目上的審批權(quán)也開始下放。2014年10月,國務院發(fā)布《政府核準的投資項目目錄(2014年版)》,明確提出火電站由省級政府核準,其中燃煤火電項目應在國家依據(jù)總量控制制定的建設規(guī)劃內(nèi)核準。
行政審批權(quán)下放之后,煤電企業(yè)上馬新項目的速度就明顯加快,電力過剩問題又出現(xiàn)了。近日,由中國社科院研究生院國際能源安全研究中心組織編撰的《世界能源發(fā)展報告(2016)》近日對外發(fā)布。報告認為,我國發(fā)電裝機容量連續(xù)3年大幅增長,而發(fā)電設備平均利用小時數(shù)逐年下降,電力投資過熱導致的電力過剩局面進一步凸顯。
報告指出,在2012年以前,我國全社會用電量增速總體高于經(jīng)濟增速,電力消費的彈性系數(shù)大于1。2012年起,總體上看,用電量增速已顯著低于經(jīng)濟增速,電力消費的彈性系數(shù)已明顯低于1。2014年起全社會用電量增速已大幅回落。與此同時,2015年,全國6000千瓦及以上電廠發(fā)電設備累計平均利用小時為3969小時,同比減少349小時。
數(shù)據(jù)顯示,截至2015年9月底,全國的火電裝機容量為9.47億千瓦。但在建的火電裝機容量還有1億千瓦左右。
如果以2013年的火電設備平均利用小時數(shù)為基準,火電裝機容量就有大約14.3%的過剩,換算成過剩的火電裝機容量,即過剩大約1.35億千瓦?;痣姷倪^剩發(fā)電容量與在建容量加起來超過了2億千瓦。水電在建裝機容量還有約4000萬千瓦。
2015年,新增的風電裝機容量預計為3000萬千瓦左右,新增的太陽能發(fā)電裝機容量預計為1800萬千瓦左右。中國的可再生能源電力還處于發(fā)展的增長期,今后每年的新增裝機容量預計還會穩(wěn)步增加。這也就意味著,2015年550億千瓦時左右新增的風力和太陽能發(fā)電量,將會超過2015年中國全社會約450億千瓦時的新增用電量,這將是在中國電力發(fā)展史上劃時代的第一次。
中國的核電建設則正在開始大躍進,截止到2015年9月底,中國核電站的運行裝機容量達到2414萬千瓦,在建規(guī)模2769萬千瓦。而規(guī)劃和擬議中的核電站,至少是5000萬千瓦左右,大約相當于運行和在建的核電站規(guī)模的總和。
國家能源局局長努爾˙白克力在4月21日的電視會議上說,預計今年新增裝機規(guī)模將超5000萬千瓦。如果按這樣的發(fā)展態(tài)勢,未來幾年,我國煤電行業(yè)將會變成現(xiàn)在的鋼鐵和煤炭行業(yè)。
抓放兩難間
國家發(fā)改委原副主任劉鐵男在法庭上稱,在紀委立案審查的時候,他寫了如何反腐的建議,主要是結(jié)合其親身體會,提出在市場經(jīng)濟條件下,審批權(quán)應當大量下放到市場,從源頭上解決政府不該管的一些事,防止以權(quán)謀私。
然而,在轉(zhuǎn)變職能簡政放權(quán)的過程中,國家下放了除核電和大型水電外的所有發(fā)電項目審批權(quán),地方政府投資發(fā)電帶動經(jīng)濟發(fā)展的熱情也被調(diào)動起來。
公開資料顯示,在火電方面,各省份核準火電的建設速度明顯加快。據(jù)悉,已經(jīng)獲得核準的火電規(guī)模,超過1億千瓦,等待審批的還有1億千瓦。
2013年6月,能源局下發(fā)《關(guān)于同意委托山西省核準低熱值煤發(fā)電項目的函》,算是正式給了山西“十二五”期間1920萬千瓦低熱值煤發(fā)電項目的建設指標,并可以自主審批。
今年1月到8月,山西自主核準低熱值煤發(fā)電項目共計22個,總裝機容量達1830萬千瓦,占國家能源局下放指標的95%,總投資達825.03億元。而山西本來就作為資源省市電力富裕,如今卻又再密集上馬低熱值煤發(fā)電項目。
中國火電發(fā)電量已嚴重過剩,然而2015年中國煤電投資卻在中央政府“簡政放權(quán)”的背景下得以逆勢投資大幅增長。
根據(jù)中電聯(lián)的統(tǒng)計數(shù)據(jù),2015年,全社會用電量同比增長0.5%,增速同比回落3.3個百分點,第二產(chǎn)業(yè)用電量同比下降1.4%,為40年來首次負增長。
一方面電力消費大幅放緩,而電力供應卻達到了歷史新高。中電聯(lián)數(shù)據(jù)顯示,2015年全國凈增發(fā)電裝機容量1.4億千瓦,創(chuàng)年度投產(chǎn)規(guī)模歷史新高,年底發(fā)電裝機達到15.1億千瓦,同比增長10.5%。
電改方案在總體思路和基本原則即強調(diào)電改要促進公平競爭和堅持安全可靠。據(jù)不完全統(tǒng)計截至目前,全國31個省(市、區(qū))至少成立了559家售電公司,各個公司專注于降價讓利,電價進入了惡性競爭。
據(jù)林伯強介紹,目前電力市場交易熱鬧起來了,價格也降下去了,但與百姓無關(guān)?!鞍l(fā)電企業(yè)本著能賣多少賣多少的想法,過剩的電力都以低價的方式進入了那些高耗能的大型企業(yè)?!?/p>
國家發(fā)改委能源研究所副所長戴彥德接受記者采訪表示,電力體制改革開始了,惡性競爭的問題也出現(xiàn)了?!皬拈L遠看,惡性競爭關(guān)系到用輸電安全問題,監(jiān)管部門要重視起來。”
4月25日,發(fā)改委和能源局發(fā)布了《關(guān)于促進我國煤電有序發(fā)展的通知》,要求“十三五”嚴控煤電規(guī)模。四天前,兩部委更是連發(fā)三份文件,不僅要求淘汰落后的煤電產(chǎn)能,對于煤電新項目的規(guī)劃、核準建設都要放緩。
相關(guān)報道:電力體制改革進入全面實施階段
2016年7月14日,發(fā)改委在新聞發(fā)布會上稱,將全面實施電力體制改革,推進電力市場化交易,發(fā)用電計劃、競爭性環(huán)節(jié)電價、配售電業(yè)務有序放開,輸配電價改革覆蓋全國18個省級電網(wǎng)和華北區(qū)域電網(wǎng),北京、廣州電力交易中心組建成立,電力市場化交易規(guī)模顯著擴大并在優(yōu)化電力資源配置、降低用電成本等方面發(fā)揮積極作用。
中國電力體制改革始于20世紀80~90年代,朝著政企分開、政監(jiān)分開、廠網(wǎng)分離、主輔分離的方向逐步深化,新電改正努力進一步促進電力市場化改革,促進相關(guān)企業(yè)加強管理、提高效率,引導電網(wǎng)合理投資,引導用戶合理使用電力資源。深圳獨立的輸配電價體系將于2015年1月1日起運行,輸配電價實行事前監(jiān)管,按成本加收益的管制方式確定,監(jiān)管周期為三年。
配售電業(yè)務的放開成為備受關(guān)注的亮點,包括高新產(chǎn)業(yè)區(qū)、發(fā)電企業(yè)、公共服務行業(yè)公司、分布式電源用戶、社會資本成立的獨立售電企業(yè)等五類主體有望獲得售電牌照,分羹萬億級別的市場。
而按照新一輪電改積極穩(wěn)妥、分步有序推進的原則,作為最關(guān)鍵一環(huán)的輸配電價改革試點將擴圍,售電側(cè)改革等部分重大改革事項則先進行試點再全面推開。業(yè)內(nèi)人士認為,改革后全社會平均電價或?qū)⑾冉岛笊青l(xiāng)居民領(lǐng)域?qū)⑹歉母镒畲蟆坝补穷^”。