改革開放以來，為有效支撐經(jīng)濟保持高速增長，我國電力工業(yè)的發(fā)展規(guī)模不斷邁上新臺階，成功解決了制約經(jīng)濟發(fā)展的電力短缺問題，但也帶來了與規(guī)模擴張相伴的資源環(huán)境問題。黨的十九大明確提出全面建設社會主義現(xiàn)代化國家及其“兩步走”戰(zhàn)略安排，完整勾畫了社會主義現(xiàn)代化建設的時間表和路線圖，開啟了生態(tài)文明建設的新時代。新時代電力工業(yè)發(fā)展亟待構(gòu)建電力轉(zhuǎn)型新機制，加快實現(xiàn)由保障供應背景下的“鋪攤子”轉(zhuǎn)變?yōu)檫m應生態(tài)文明建設的“上臺階”， 為全面建成現(xiàn)代化國家提供堅實支撐和保障。
(一)電力轉(zhuǎn)型正處于新舊驅(qū)動力轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵期
1,過度依靠行政手段的轉(zhuǎn)型機制難以為繼
由于我國長期電力供應不足， “擴張保供”一直是我國電力發(fā)展的主基調(diào)，優(yōu)化電源結(jié)構(gòu)等工作在確保電力供需平衡的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進，行政管理手段成為電力需求快速增長背景下推動電力轉(zhuǎn)型的主要驅(qū)動力。從煤電來看，項目核準、年度發(fā)電計劃、標桿上網(wǎng)電價、煤電聯(lián)動等制度自成體系，在成功解決電力短缺問題的同時也為煤電投資提供了穩(wěn)定的盈利預期，導致電力投資相關(guān)主體對現(xiàn)有制度形成依賴，過分注重短期盈利能力，在外部形勢發(fā)生變化的情況下難以改變原有發(fā)展慣性，使煤電投資增速在近年來逆勢上揚，形成產(chǎn)能過剩風險，增加了后續(xù)轉(zhuǎn)型難度。從風電、光伏發(fā)電等清潔能源來看，項目核準、標桿上網(wǎng)電價、全額保障性收購、電價補貼等制度同樣自成體系，僅通過補貼標準與煤電標桿上網(wǎng)電價存在一定關(guān)聯(lián)，這樣的制度設計強有力地支撐了我國可再生能源產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)規(guī)?；l(fā)展，但隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展跨過初級階段，可再生能源補貼缺口逐年擴大，固定電價的弊端進一步凸顯，僅靠現(xiàn)有制度難以實現(xiàn)壯大清潔能源產(chǎn)業(yè)的目標。
以上制度設計構(gòu)成了我國以保障電力供應、促進可再生能源產(chǎn)業(yè)化為前提的電力轉(zhuǎn)型機制，更加注重發(fā)展的規(guī)模和速度，在推進過程中對不同電源分類施策，對加強協(xié)同的考慮有諸多不足。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，電力需求高速增長時代并不突出的結(jié)構(gòu)性矛盾逐漸凸顯， 不同電源之間的利益平衡成為制約電力轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵問題，當前以行政管理為驅(qū)動的制度體系難以為繼， 需根據(jù)外部環(huán)境和內(nèi)在要求變化進行較大調(diào)整，構(gòu)建約束引導煤電投資、支撐清潔能源產(chǎn)業(yè)再上臺階的電力轉(zhuǎn)型新機制的必要性和緊迫性進一步增強。
2.以市場與監(jiān)管并重的轉(zhuǎn)型新機制正在加快構(gòu)建
進入“十三五” 時期以來，以幾大標志性事件為代表，我國電力轉(zhuǎn)型機制在積極適應經(jīng)濟發(fā)展階段轉(zhuǎn)換的過程中已開始發(fā)生轉(zhuǎn)變?！峨娏Πl(fā)展“十三五”規(guī)劃》的發(fā)布結(jié)束了電力規(guī)劃十年缺位的歷史，站在經(jīng)濟發(fā)展階段轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時點重新審視電力轉(zhuǎn)型的綜合協(xié)調(diào)問題。以印發(fā)《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》為標志，我國電力體制改革再次起航，在“還原電力商品屬性”的頂層設計思想指導下，加速破解制約電力轉(zhuǎn)型的“量和價”兩個關(guān)鍵要素。信守應對全球氣候變化承諾，我國如期發(fā)布了《全國碳排放權(quán)交易市場建設方案(發(fā)電行業(yè))》，以電力行業(yè)為突破口率先啟動全國碳市場，邁出了綠色發(fā)展的關(guān)鍵一步。由此，我國在“十三五”中期基本形成了“規(guī)劃引領(lǐng)、改革驅(qū)動、市場導向”的轉(zhuǎn)型思路，市場與監(jiān)管并重的電力轉(zhuǎn)型新機制正在加快構(gòu)建。
(二)碳市場在電力轉(zhuǎn)型新機制中居于重要位置
碳市場是由政府嚴格管理“負的外部性”、為低成本實現(xiàn)減排目標而創(chuàng)造出的市場機制。其中，由政府主導的碳排放權(quán)強制分配和考核，是形成碳市場的重要前提;按市場規(guī)律的碳排放權(quán)自愿使用和交易，是發(fā)揮碳市場的重要基礎(chǔ)。
由此可見，推進碳市場是處理好政府和市場關(guān)系的集中體現(xiàn)，是打造有為政府和有效市場的關(guān)鍵一環(huán)。 啟動碳市場彰顯政府加快推動電力轉(zhuǎn)型的決心。由于技術(shù)水平差異，風電、光伏發(fā)電等清潔能源在發(fā)展初期，成本均顯著高于化石能源發(fā)電，但隨著技術(shù)學習與擴散、市場規(guī)模的不斷擴大，可再生能源成本將逐漸趨向于考慮外部性的化石能源發(fā)電成本，并在達到商業(yè)化推廣階段后開始具備一定成本優(yōu)勢。但如果不考慮外部性，化石能源發(fā)電將在更長的時間尺度上具有成本優(yōu)勢，電力轉(zhuǎn)型的進程將顯著放緩，而當前不斷加重的資源環(huán)境壓力必然要求通過適時啟動碳市場補上制約電力轉(zhuǎn)型加速的關(guān)鍵一環(huán)，以期在生態(tài)文明建設中更好地發(fā)揮政府作用。
推進碳市場與電力轉(zhuǎn)型機制轉(zhuǎn)換的方向相契合。由于各類政策組合均有發(fā)揮其最佳效果的特定階段，電力轉(zhuǎn)型機制轉(zhuǎn)換也需根據(jù)行業(yè)所處的發(fā)展階段量身打造。在研發(fā)示范階段，政府扶持可再生能源發(fā)展最為有效的方式是直接投入資金。在工程化應用階段， 政府的政策著力點在于出臺政策鼓勵社會資本投資可再生能源產(chǎn)業(yè)， 并通過給予財政補貼、稅收優(yōu)惠等舉措廣泛吸引資金。而進入商業(yè)化推廣階段后，政府則應積極引入市場機制，推動實現(xiàn)碳排放等外部成本內(nèi)部化，營造可再生能源與化石能源公平競爭的市場環(huán)境，并實現(xiàn)政府角色從市場參與者向市場監(jiān)管者的轉(zhuǎn)變。
(三)碳市場有效融入電力轉(zhuǎn)型新機制面臨挑戰(zhàn)
雖然全國碳市場在啟動階段以發(fā)電行業(yè)為切入點，但碳市場并不僅僅聚焦電力行業(yè)，這易導致碳市場設計忽視電力生產(chǎn)運行的基本規(guī)律，游離于電力轉(zhuǎn)型的核心機制之外，陷入不會發(fā)力、不敢發(fā)力的困境。特別是我國碳市場頂層設計在形成時間上早于新一輪電力體制改革，在制度設計層面考慮了我國原有電力體制對碳減排的影響，采取了過多的特色化設計，在深化改革時期受到?jīng)_擊的風險較大。
展望2020年，全國碳市場提出了按基礎(chǔ)建設期、模擬運行期和深化完善期三階段穩(wěn)步推進建設工作的目標，預期將于2020年前后開展發(fā)電行業(yè)碳排放配額現(xiàn)貨交易。而深化電力體制改革也將在同期有序推進，電力現(xiàn)貨市場有望于2020年全面啟動，屆時將基本取消非調(diào)節(jié)性的燃煤機組計劃電量，上網(wǎng)電價和公益性電量以外的銷售電價將全部放開，電力量價形成機制將發(fā)生根本性變化。由此可以預計，全國碳市場的深化完善期與電力體制改革啟動現(xiàn)貨市場在進度上基本重疊，原有碳市場制度設計面臨過時的風險， 能否適應電力轉(zhuǎn)型進程還將面臨諸多考驗。
(四)扎實推進碳市場的幾點思考
關(guān)于碳市場頂層設計的討論遠未結(jié)束，扎實推進碳市場是一項復雜且充滿挑戰(zhàn)的事業(yè)。在堅持將碳市場作為控制溫室氣體排放政策工具的工作定位的同時，還應注重推動碳市場建設積極融入電力轉(zhuǎn)型進程，系統(tǒng)解決在發(fā)展階段轉(zhuǎn)換、新舊機制變換中暴露出的不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的矛盾和問題，重點從以下三個方面出發(fā)當好電力轉(zhuǎn)型的助推器。
1.引導電力投資結(jié)構(gòu)優(yōu)化
一是通過碳市場形成科學有效的碳排放定價機制，確保碳價維持在合理區(qū)間，逐步實現(xiàn)化石能源發(fā)電碳排放外部成本內(nèi)部化，不斷強化電力行業(yè)的碳成本意識，抑制高碳投資，防止資產(chǎn)擱淺風險。
二是通過碳市場進一步完善優(yōu)先開發(fā)利用清潔能源的機制，率先支持仍處于工程示范階段的可再生能源發(fā)電項目，有序擴大對可再生能源發(fā)電的支持范圍，與綠色電力證書交易形成有效互補，共同實現(xiàn)對可再生能源補貼退坡的良好接續(xù)，提高清潔能源的經(jīng)濟性和競爭力，積極引導綠色低碳投資。
2.加強與電力體制改革協(xié)同
電力體制改革與建立碳市場應注重加強改革方案、改革落實、改革效果的協(xié)同，推動電力市場與碳市場形成合力。
一是綜合考慮兩項改革對電力轉(zhuǎn)型的影響，深入研究“十四五”及中長期兩項改革工作的協(xié)同發(fā)展方向，推進改革方案的整體規(guī)劃與協(xié)調(diào)，互相留有制度接口，時間節(jié)點要銜接得上。
二是適時調(diào)整兩項改革著力點和結(jié)合點， 當前階段應共同作為推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手，后續(xù)階段應以將低碳目標深度融入電力轉(zhuǎn)型為著力點，以協(xié)同推動電力供需兩側(cè)轉(zhuǎn)型為結(jié)合點，加快促進兩項改革形成有機統(tǒng)一的整體。
3.促進建立公平發(fā)展環(huán)境
以碳市場建設為重要突破口， 打破電力行業(yè)固有利益格局，市場推進與民生保障兩促進兩不誤， 加快行業(yè)發(fā)展動力變革，促進社會發(fā)展公平公正。
一是通過碳市場破除制約清潔能源產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的障礙，營造公平的市場競爭環(huán)境，加快壯大清潔能源產(chǎn)業(yè)，有效支撐經(jīng)濟社會發(fā)展，實現(xiàn)電力工業(yè)發(fā)展的動力變革。
二是在推動實現(xiàn)電價、碳價協(xié)同傳導的基礎(chǔ)上，穩(wěn)妥引入電力碳排放配額拍賣及收益再循環(huán)機制，抑制中高收入群體的不合理用能需求，精準補貼低收入群體，實現(xiàn)全社會轉(zhuǎn)型成本的公平承擔、合理分配。
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