3、上網(wǎng)電價(jià)市場(chǎng)化與標(biāo)桿化探索
我國從1998年開始,在上海、浙江、山東、遼寧、吉林和黑龍江6省（市）進(jìn)行“廠網(wǎng)分開、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”的市場(chǎng)化改革試點(diǎn)工作,探索打破垂直一體化壟斷的可能途徑。但由于國家電力公司仍然擁有和控制大量的國有電廠和輸配電網(wǎng),發(fā)、輸、配一體的格局沒有打破。一部分發(fā)電企業(yè)雖然成立了獨(dú)立法人實(shí)體,但電廠的運(yùn)行管理和經(jīng)營管理仍由電力公司代管,名義上是“兩家”而實(shí)際上仍然是“一家"，市場(chǎng)化交易電量和電價(jià)實(shí)行內(nèi)部結(jié)算，并沒有實(shí)現(xiàn)真正意義上的上網(wǎng)電價(jià)市場(chǎng)化。
2002年開始,電力體制改革步入實(shí)質(zhì)性操作階段。2002年3月，國務(wù)院正式批準(zhǔn)了以“廠網(wǎng)分開、競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)”為宗旨的《電力體制改革方案》(國發(fā)[2002]5號(hào))。當(dāng)時(shí)方案提出的改革目標(biāo)包括實(shí)施廠網(wǎng)分開，重組發(fā)電和電網(wǎng)企業(yè)；實(shí)行競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，建立電力市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則和政府監(jiān)管體系，初步建立競(jìng)爭(zhēng)、開放的區(qū)域電力市場(chǎng)，實(shí)行新的電價(jià)機(jī)制；制定發(fā)電排放的環(huán)保折價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，形成激勵(lì)清潔電源發(fā)展的新機(jī)制；開展發(fā)電企業(yè)向大用戶直接供電的試點(diǎn)工作，改變電網(wǎng)企業(yè)獨(dú)家購買電力的格局；繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村電力管理體制的改革。
廠網(wǎng)分開后,建設(shè)競(jìng)爭(zhēng)性電力市場(chǎng)的改革正式展開。為適應(yīng)廠網(wǎng)分離后的價(jià)格管理,國家有關(guān)部門發(fā)布了臨時(shí)上網(wǎng)電價(jià)辦法。這個(gè)辦法的內(nèi)容包括:從原國家電力公司系統(tǒng)分離、沒有上網(wǎng)電價(jià)的發(fā)電企業(yè),執(zhí)行政府價(jià)格主管部門按補(bǔ)償成本原則核定的臨時(shí)上網(wǎng)電價(jià);電網(wǎng)公司保留的電廠中,己核定上網(wǎng)電價(jià)的,繼續(xù)執(zhí)行政府價(jià)格主管部門制定的上網(wǎng)電價(jià),未核定上網(wǎng)電價(jià)的電廠,電網(wǎng)企業(yè)獨(dú)資建設(shè)的,按補(bǔ)償成本原則核定臨時(shí)上網(wǎng)電價(jià);獨(dú)立發(fā)電企業(yè)的上網(wǎng)電價(jià),由政府價(jià)格主管部門根據(jù)發(fā)電項(xiàng)目經(jīng)營壽命周期,按照合理成本、合理收益的原則核定;同時(shí)期建設(shè)的同類型發(fā)電機(jī)組上網(wǎng)電價(jià)應(yīng)實(shí)行同一價(jià)格水平;超發(fā)電量上網(wǎng)電價(jià)、自備電廠上網(wǎng)電價(jià)由政府價(jià)格主管部門按兼顧供需雙方利益的原則核定;在保持總水平基本穩(wěn)定的前提下,上網(wǎng)電價(jià)實(shí)行峰谷分時(shí)制度,在水電豐富的地區(qū),具備條件的,可實(shí)行豐枯季節(jié)電價(jià);燃料、運(yùn)輸價(jià)格漲落幅度較大時(shí),上網(wǎng)電價(jià)應(yīng)與燃運(yùn)價(jià)格聯(lián)動(dòng)。
2003年7月9日, 國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于印發(fā)電價(jià)改革方案的通知》(國辦發(fā)[2003]62號(hào))，提出在全面引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制前的過渡時(shí)期,上網(wǎng)電價(jià)主要實(shí)行兩部制電價(jià),其中容量電價(jià)由政府制定,電量電價(jià)由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成;各地也可以根據(jù)實(shí)際采取部分電量競(jìng)價(jià)等其他過渡方式.
2004年5月24日,原電監(jiān)會(huì)印發(fā)《東北區(qū)域電力市場(chǎng)實(shí)施方案》(電監(jiān)供電[2004]18號(hào)),決定在東北區(qū)域電力市場(chǎng)實(shí)施兩部制上網(wǎng)電價(jià)改革試點(diǎn),其中容量電價(jià)由政府價(jià)格主管部門制定和調(diào)整,電量電價(jià)由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成。非競(jìng)價(jià)機(jī)組仍實(shí)行政府定價(jià),上網(wǎng)電價(jià)由政府價(jià)格主管部門按全國統(tǒng)一政策制定和調(diào)整。但東北區(qū)域電力市場(chǎng)由于種種原因，在試運(yùn)行一年后停擺。
在向由市場(chǎng)決定上網(wǎng)電價(jià)的過渡階段，我國對(duì)仍處于政府管制下的發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)開始實(shí)施標(biāo)桿化管理。2004年6月8日，發(fā)改委公布了《關(guān)于疏導(dǎo)華北、南方、華中、華東、東北、西北電價(jià)矛盾有關(guān)問題的通知》(發(fā)改價(jià)格[2004]1036、1037、1038、1039、1124、1125 號(hào))，對(duì)由政府定價(jià)的火電機(jī)組開始實(shí)施標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)。
2005年4月5號(hào),國家發(fā)展改革委出臺(tái)的《上網(wǎng)電價(jià)管理暫行辦法》正式明確了標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制。指出,對(duì)于發(fā)電企業(yè)的上網(wǎng)電價(jià),在競(jìng)價(jià)上網(wǎng)前,將由政府價(jià)格主管部門按照合理補(bǔ)償成本、合理確定收益和依法計(jì)入稅金的原則核定,或通過政府招標(biāo)確定。政府價(jià)格主管部門制定的上網(wǎng)電價(jià),同一地區(qū)新建設(shè)的同類型發(fā)電機(jī)組將實(shí)行同一價(jià)格,并事先向社會(huì)公布;原來已經(jīng)定價(jià)的發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)電價(jià)也將逐步統(tǒng)一。同時(shí),上網(wǎng)電價(jià)將與燃料價(jià)格實(shí)行聯(lián)動(dòng)。同時(shí)，針對(duì)電價(jià)市場(chǎng)化改革，《上網(wǎng)電價(jià)管理暫行辦法》指出：競(jìng)價(jià)上網(wǎng)后,上網(wǎng)電價(jià)將實(shí)行兩部制電價(jià),其中,容量電價(jià)由政府制定,電量電價(jià)由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成。各區(qū)域電力市場(chǎng)可以實(shí)行全部電量集中競(jìng)價(jià)上網(wǎng),也可以同時(shí)允許大用戶和獨(dú)立核算的配電公司與發(fā)電公司進(jìn)行雙邊交易。
為建立上網(wǎng)電價(jià)與燃料價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，2004年12月25日，發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于建立煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制的意見》（發(fā)改價(jià)格[2004]2909號(hào)），提出了加強(qiáng)電煤價(jià)格監(jiān)測(cè)工作、穩(wěn)妥實(shí)施煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)、適當(dāng)調(diào)控電煤價(jià)格和加強(qiáng)對(duì)電煤價(jià)格的監(jiān)督檢查的工作目標(biāo)。文件要求建立煤炭價(jià)格與電力價(jià)格的傳導(dǎo)機(jī)制，并提出了煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)計(jì)算方法。以電煤綜合出礦價(jià)格（車板價(jià)）為基礎(chǔ)，實(shí)行煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)。為促進(jìn)電力企業(yè)降低成本、提高效率，電力企業(yè)要消化30%的煤價(jià)上漲因素。燃煤電廠上網(wǎng)電價(jià)調(diào)整時(shí)，水電企業(yè)上網(wǎng)電價(jià)適當(dāng)調(diào)整，其他發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)電價(jià)不隨煤價(jià)變化調(diào)整。2012年12月25日國務(wù)院發(fā)布國辦發(fā)〔2012〕57號(hào)文件《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化電煤市場(chǎng)化改革的指導(dǎo)意見》開啟了電煤市場(chǎng)化改革，意見規(guī)定自2013年起，取消重點(diǎn)合同，取消電煤價(jià)格雙軌制，發(fā)展改革委不再下達(dá)年度跨省區(qū)煤炭鐵路運(yùn)力配置意向框架。煤炭企業(yè)和電力企業(yè)自主銜接簽訂合同，自主協(xié)商確定價(jià)格。同時(shí)繼續(xù)實(shí)施并不斷完善煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，當(dāng)電煤價(jià)格波動(dòng)幅度超過5%時(shí)，以年度為周期，相應(yīng)調(diào)整上網(wǎng)電價(jià)，同時(shí)將電力企業(yè)消納煤價(jià)波動(dòng)的比例由30%調(diào)整為10%。
隨著新能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)的興起與不斷發(fā)展，與新能源發(fā)電有關(guān)的上網(wǎng)電價(jià)及相關(guān)分?jǐn)傃a(bǔ)償政策開始逐步出臺(tái)。2006年1月13日，發(fā)改委發(fā)布了《可再生能源發(fā)電價(jià)格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》，明確了2006年及以后建設(shè)的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目上網(wǎng)電價(jià)及費(fèi)用分?jǐn)偣芾磙k法，同時(shí)也標(biāo)志著我國上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)進(jìn)入發(fā)展和逐步完善化階段，即按電源類別分別定價(jià)階段。
從總體來看，我國現(xiàn)階段政府管制下的上網(wǎng)電價(jià)體系是以分電源類別的標(biāo)桿電價(jià)為主導(dǎo)，具體而言：燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)采用“分省標(biāo)桿制+脫硫、脫銷、除塵及超低排放環(huán)保加價(jià)”的機(jī)制；陸上風(fēng)電和集中式光伏發(fā)電采用分資源區(qū)核定標(biāo)桿電價(jià)并建立起隨著技術(shù)進(jìn)步上網(wǎng)電價(jià)逐步退坡的機(jī)制；分布式光伏采用當(dāng)?shù)厝济喊l(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)加全國統(tǒng)一的全電量度電補(bǔ)貼；海上風(fēng)電分潮間帶風(fēng)電和近海風(fēng)電兩種類型分別核定標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)；可再生能源發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)高出當(dāng)?shù)厝济喊l(fā)電上網(wǎng)電價(jià)的部分在全國統(tǒng)一分?jǐn)?；核電上網(wǎng)電價(jià)采用全國統(tǒng)一標(biāo)桿機(jī)制；省內(nèi)水電上網(wǎng)電價(jià)實(shí)行標(biāo)桿電價(jià)制度，水電比重較大的省（如四川和云南），實(shí)行豐枯分時(shí)電價(jià)或者分類標(biāo)桿電價(jià)，跨省跨區(qū)域送電的水電上網(wǎng)電價(jià)由受電?。ㄊ校┥暇W(wǎng)電價(jià)倒推機(jī)制改進(jìn)為供需雙方協(xié)商確定。天然氣發(fā)電根據(jù)其在電力系統(tǒng)中的作用及投產(chǎn)時(shí)間，實(shí)行差別化的上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制；抽水蓄能電站也由租賃制租賃制、兩部制和單一制等多種電價(jià)形式并存，規(guī)范為以政府制定兩部制上網(wǎng)電價(jià)及抽水電價(jià)為基礎(chǔ)的新機(jī)制。標(biāo)桿電價(jià)機(jī)制的建立較好的解決了過往政府管制上網(wǎng)電價(jià)采用的“個(gè)別成本定價(jià)”無法有效約束成本的弊端，在建立競(jìng)爭(zhēng)性批發(fā)市場(chǎng)的過渡階段，對(duì)于引導(dǎo)發(fā)電企業(yè)節(jié)約成本，提高效率，優(yōu)化發(fā)電資源配置，促進(jìn)發(fā)電節(jié)能技術(shù)進(jìn)步均起到了積極的作用。
區(qū)域電力市場(chǎng)建設(shè)停滯后，我國開始探索通過大用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易實(shí)現(xiàn)電力市場(chǎng)化。2009年，國家發(fā)展改革委、原國家電監(jiān)會(huì)和國家能源局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于遼寧撫順鋁廠與發(fā)電企業(yè)開展電力直接交易試點(diǎn)有關(guān)事項(xiàng)的批復(fù)》(發(fā)改價(jià)格[2009]2550號(hào))，批復(fù)遼寧撫順鋁廠與華能伊敏電廠開展直接交易試行方案，標(biāo)志著電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點(diǎn)正式啟動(dòng)，直接交易電量對(duì)應(yīng)的發(fā)電廠上網(wǎng)電價(jià)和用戶用電價(jià)格不執(zhí)行當(dāng)?shù)貥?biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)和目錄電價(jià)。同年，原國家電監(jiān)會(huì)頒布《關(guān)于完善電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點(diǎn)工作有關(guān)問題的通知》（電監(jiān)市場(chǎng)〔2009〕20號(hào)），進(jìn)一步規(guī)范和推進(jìn)電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點(diǎn)工作，指出“建立規(guī)范透明的市場(chǎng)交易機(jī)制，自主協(xié)商交易電量、確定交易價(jià)格，簽訂1年及以上的直接交易合同”。隨后，我國多?。ㄊ?、區(qū)）陸續(xù)探索建立由發(fā)用雙方自主協(xié)商交易電量和電價(jià)的新機(jī)制。
2012年，原國家電監(jiān)會(huì)印發(fā)《跨省跨區(qū)電能交易基本規(guī)則（試行）》（國家電力監(jiān)管委員會(huì) [2012]151號(hào)），指出“跨省跨區(qū)電能交易堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向”，“除國家明確的年度跨省跨區(qū)電量交易以外，跨省跨區(qū)電能交易原則上均應(yīng)采取市場(chǎng)化的交易方式”，交易方式包括集中撮合和雙邊協(xié)商，“逐步探索形成市場(chǎng)化的價(jià)費(fèi)形成機(jī)制”。
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